从公司法修订看国企制度发展

公司法自1993年12月29日被审议通过起就被看作是国有企业转换企业经营机制的良方，在某种意义上中国公司制度特色的重要体现在于国有企业改革与发展的公司法安排。2023年12月29日，新修订的公司法对于国有企业改革又有了新的制度发展和条例安排。

一、公司法巩固和发展了国有企业的改革成果

1993年公司法第一次在法律层面使用了“国有企业”的概念，并对“国有独资公司”专节进行了特别规定。

随着国有企业的改革发展，公司法1999年修改增加了国有独资公司设立监事会的要求（适应外派监事会制度），2005年完善了“国有独资公司”的概念、删除了“公司中的国有资产所有权属于国家所有”的内容，公司法的重大修改是基于社会主义市场经济体制的目标，对建立现代企业制度（1993年）、现代产权制度（2003年）的商法落实和制度供给；中国特色现代国有企业制度（2016年）、中国特色现代企业制度（2022年）的提出，又对公司法的发展提出了新要求。

2023年新公司法对国有企业的调整条款共有11条，国有企业改革的顶层设计、实践成果在不断完善和丰富着我国公司制度，构筑了国有企业改革与发展的商法基石。

二、国有企业制度的中国公司法特色

45年来的国企改革不仅巩固了国有企业在国民经济中的主导地位，并提供了国家所有制模式与市场经济兼容的“中国样本”。对应在公司法层面，国有企业制度安排的中国特色可以归纳为以下四个方面：

1.“专节”到“专章”。

新公司法将国有独资公司的“专节”上升为国家出资公司组织机构的“专章”规范，创造了对于国有企业的中国特色公司法安排，同时也为国有企业的专门立法、特别立法预留了商法逻辑和普通法基础的空间。

2.“国营企业”到“国家出资公司”。

“建立现代企业制度”作为国企改革的重要概念，在构建、规范和推广现代企业制度的同时，也成为我国公司法一以贯之的重要理念或规范准则。1993年3月29日修正《宪法》，确立“社会主义市场经济”改革目标，将“国营经济”和“国营企业”分别修改为“国有经济”“国有企业”，从法律层面上确立了“政企分开”的现代企业制度。1993年11月，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了 “建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，从而为公司法出台奠定了政治基础。2003年10月，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“使股份制成为公有制的主要实现形式”。

国有企业的概念伴随着国企改革的进程不断丰富和发展。从国营企业（也曾称为“公营企业”）到《民法通则》《全民所有制工业企业法》的“全民所有制企业”，从公司法下的“国有企业”“国有独资公司”到1997年《刑法》的“国有公司”、《企业国有资产监督管理暂行条例》的“国有独资企业”“国有控股企业”“国有参股企业”等，发展到2007年《物权法》的“国家出资的企业”、2008年《企业国有资产法》的“国家出资企业”及其“所出资企业”概念，以及国企改革规定和国资监管规则所创设的“国有全资公司”“国有实际控制企业”，最终促生了新公司法的“国家出资公司”概念。

“国企概念群”的进阶式组成概念所折射的不仅仅是法律理念和制度规则的演变，更表达着中国特色现代企业制度形成进程中的国企改革成果和发展实践：从所有制立法到企业组织立法、从“管资产”到“管资本”、政资分开、政企分开的市场理念，以及党的十八大将混合所有制经济确立为我国基本经济制度的重要实现形式等。从而在中国特色市场经济语境下，对党的二十大所论述的“中国特色现代企业制度”作出相应的公司法安排。

3、党组织的领导作用进一步法定化

2017年10月修订的《党章》规定：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。2020年1月《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》也沿用了该规定。

本次公司法修订在国企改革具体实践的基础上从法律层面确立了这一“特色”，将其从党内法规以及《国有企业公司章程制定管理办法》这一部门规章的要求提升为法律规定，将国有企业党组织的公司治理地位和领导作用法定化，从而为“三重一大”决策机制、“双向进入”和“交叉任职”的治理机制、党组织的前置研究特殊规则等提供了制度基础和商法空间。

4、“行政治理”到“科学治理”。

法人治理结构是现代企业制度建设的重心所在，有学者将我国国企公司治理的发展归纳为五个阶段：行政治理、合同治理、企业治理、公司治理、资本治理和中国特色公司治理。中国特色的公司治理是在相关经济制度建设的推进中逐步形成和完善的，在本次公司法的修订中也得以丰富和发展，具体表现为以下四个方面：

首先，公司治理是国家出资公司专章规定的聚焦点。“二审稿”将“国家出资公司的特别规定”进一步聚焦或者说限制在“组织机构”，充分表明公司治理机制设计是公司法引入国家出资公司这一重大结构变革的关注点和考量要素。

其次，“职工”成为国家出资公司甚至本次修法的重要制度基点。作为“四审稿”的重要成果，新公司法第一次将“职工”作为立法的四大权益主体之一，并置于债权人之前。从而自然延伸出职工民主管理在公司法相关制度中的一系列强化安排，在“国家出资公司”层面则要求董事会应当有“职工董事”。

第三，更加重视董事会建设。以股东利益为导向的公司治理侧重于股东价值最大化，近年来的国企改革安排持续致力于董事会制度建设，显示了对于“协同治理”现代公司法理念的回应。2004年开始董事会试点工作，并创设了外部董事、职工董事等制度以及外部董事过半、特殊专门委员会全部由外部董事组成等规则设计，《关于深化国有企业改革的指导意见》在“完善现代企业制度”部分明确指出，健全公司法人治理机构“重点是推进董事会建设”，明确其“是公司的决策机构”。新公司法吸收了“外部董事过半”等改革成果，并删除了董事的专门任期限制，与其他类型的公司规范保持一致。

第四，监事会制度的选择性安排。对于国有独资公司的监事会制度不再强制废除，这不仅与《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产法》的现行规定保持一致，也创新性地赋予了国有企业对于单层制下的审计委员会制度和双层制下的监事会制度选择权，从而回归公司法的商法自治范畴。

三、新公司法对国有企业的制度优化与更新

1.国家出资公司制度扩展了公司法的调整功能。

“国家出资公司”从所有制的身份差别待遇到“出资主体”的特别调整，从“国有独资公司”扩展到了“国有独资公司和国有资本控股公司”，从有限责任公司扩展到了“股份有限公司”，但“国家出资公司”并不等同于“国有企业”的内涵。一方面，国家出资公司仅限定为一级国有企业；另一方面，在文义表达上，包括了国有独资公司和国有资本控股公司，但不包括各级国有实际控制企业。

2.“国家出资公司”对“国家出资企业”进行了限缩借鉴。

“国家出资企业”是《企业国有资产法》的创设概念，包括了国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股企业和国有资本参股企业，体现的是“资产”维度的经济法、行政法的监管逻辑。而公司法作为组织法和商事基本法，不应对国有资本参股企业加以特别规制，对于国有资本控股企业的规制也应当体现商事法视域下的股东平等、股权平等原则。

3.与国资监管相关法律法规的协同调整。

由于《企业国有资产法》对于国有独资企业（公司）进行了详尽的制度安排，新公司法一方面删除了重复的相关内容，另一方面修改了不一致的相关规则：如将“国有资产监督管理机构”扩张为“履行出资人职责的机构”，将应当有履行出资人职责的机构决定事项增加了“分配利润”。

4.审计委员会制度的区分安排。

审计委员会制度的引入是对国企改革以及资本市场相关公司治理成果的吸收、对单层制治理模式的国际化借鉴，新法规定了四种类型公司的审计委员会，其中有限公司、股份公司、国有独资公司的审计委员会，其功能从董事会原来的“辅助机构”“咨询机构”等转化为替代“监事（会）”的监督职能。但第一百三十七条对于上市公司的审计委员会则规定了董事会决策前置审议事项职权，不完全等同于另外三种公司场景。

5.内控与合规制度的法定化。

国有企业的内部控制、风险管理和合规建设等是近年国有企业改革的重要工作，分别构建了完善的制度体系、规则系统，新法对其作出的宣示性规定为后续的制度发展和完善提供了法律基础。

新公司法的颁布实现了我国现代国有企业制度的法律融贯与政策调合，作为国资业务专业律师，应当基于公司法的基础规则，统筹掌握国资国企相关制度、国企改革相关要求以及党内法规与政策，打造律师服务国资业务所需的政治素养、专业技能和知识结构。