从土地和合作社入手:

解决农民养老问题必须另辟蹊径

前言：此文最早发表于十多年前的2005年11月30日的光明观察，当时提出了一个很重要的观点，即应该专门设立一个针对农民的社会保障体系的重要性和普适性。好在顺应民意和潮流，2009年国家便建立了一个专门针对农民的社会保障体系——新型农民社会养老保险制度。显然这是符合国际惯例的。但是不知为何仅仅过了5年，也即2014年，国家又将这个新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并设立了全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这样一来，时下中国也就只有两种社会保障制度了，即城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。也许这就是中国特色吧。但我想，如果这种社会养老保险制度能给农民带去更多福祉也总是好事。不过从现有政策执行情况看，这种城乡居民基本养老保险基金筹措方式还基本上是个人缴费占大头，原本占比较高且各方面期望值也很高的所谓集体的补贴却始终名存实亡，难以到位，而政府补贴也仅占到15-30%（其中，中央政府去年起根据各省财政富裕程度分别承担10%-80%）。这也是这个基金发放的养老金迄今之所以低得可怜的主要原因所在（今年全国人均城乡居民基础养老金仅为每月124元）。我的看法是，中国实行土地公有制，农村土地所有权名义上归集体所有，但只有政府征地才可以改变土地性质获得土地溢价，这就是说农民土地的发展权都被政府拿去了。所以，在所谓集体普遍不承担或承担不起农民养老金的缴纳部分时，政府就有义务承担缴纳农民养老金的大部分，即不低于70%才是。也就是说，农民缴纳养老金个人部分最高不得超过总缴纳数的30%。当然，如果我们推行地权还农改革，将土地的完整产权还给农民了，届时将会有更多的国际好经验可以学习借鉴，包括建立农民养老合作社。本文就叙述了这一点。

最近，经济学界有呼声要求国家把农民纳入社会保障体系以示社会公正。这种观点的出发点是好的，但是观点本身却是缺乏理论和实践依据的。因此也是无法操作的。所以我们应该另辟蹊径，按照国际通行原则研究和分析如何在我国建立起专门庇荫农民的合作养老保障体系，以解决农民养老的后顾之忧。其实，解决农民养老问题是建设新农村的一个十分重要的问题，必须在理论上取得突破。对此，本文拟就农民养老问题分析我们应该把土地和合作社 一起还给农民的理论上的必要性，供经济学界研讨。具体如下： 

首先，我国目前的仅仅针对城市人口的社会保障资金缺口已经非常之大，根本就没有条件覆 盖占人口大多数的农民。比如，项怀诚就声称今后若干年内我国社会保障资金缺口将高达9 万多亿元人民币了。而目前全国这种低水平的社会保障的人口覆盖率也仅仅为12%。也就是 说，连占仅占全国人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用标准已经很低的社会保 险。可见，完全依靠政府财政来覆盖亿万农民的养老问题几乎是不可能的。所以，那种立即 把农民纳入国家社会保障体系的设想只能是一个善良的愿望而已。 

从国际上来说，迄今也没有任何国家的社会保障是把农民包扩在内的，只是近几年有少数发达国家如北欧的社会福利国家开始尝试把社会保障覆盖到农民身上，但还处于试点阶段，没 有形成法律和制度。但是农民的合作养老保障体系却在许多国家早已发展成熟，有许多经验值得我们学习和参考。 

按照国际通行原则，绝大多数国家的社会保障体系大多分为三块：第一块就是这个社会保障体系。这个体系也叫社会保险，其建立是靠政府财政、雇主和雇员三方按照各自国家的社会 保障法律的规定和三方各自的比例共同投入资金设立起来的，具有国家强制性。所以我们说， 社会保障资金是属于社会公共财富范畴，与国有资产不是一回事，依据就在这里。第二块是商业保险体系，也叫商业保险。由于保险公司属盈利性机构，它给投保人的保障也只局限在它的保障自己整体盈利的范围内，所以商业保险其实只能是对社会保障和合作社养老保障的一种补充，因此并非是必要的，非强制性和可选择性是其特征。第三块就是农民合作养老体系，也叫合作保险。后者是专门针对农民的，在其属性上介于前面两种保险制度之间，即既需要政府补贴，也需要合作社自筹；有一定的约束性，但却没有强制性。 

为什么人们要创造出一个专门针对农民的合作社养老保险体系呢？

这是由于农民（不包括农业工人）的独特的经济和社会身份决定的。就职业性质而言，农民 不是雇员，也不是雇主，而是一种既是雇主也是雇员的身份，叫自雇者(self-employed)。 而所谓社会保障体系则是建立在政府、雇主和雇员三方各自履行缴纳社保基金的法定义务的基础上。而且，政府财政尽管在法律上需要对社会保障资金承担监管责任，但它缴纳的部分 仅占社保资金的小头（约占30%左右），其余大多是由雇主及其雇员缴纳的。这里，作为自 雇者身份的农民不可能既作为雇主又作为雇员缴纳双份费用。但如让政府出大头肯定也不合理，其他社会阶层也不会同意，因为你破坏了统一的游戏规则。你要农民他自己出大头也不合理，农民也不干。结果，世界各国的社会保障体系开始都没有把农民包括在内，而农民也不愿意按照这种国际通行的社保缴费原则加入社保体系。 

另外，作为自雇者的农民，其平均收入也远低于城市职工，且农民相互之间联系很少，缺乏像企业这样的紧密型经济组织（农村所谓集体所有制的经济组织在我国早已名存实亡），因 而，完全依靠农民自己很难建立起养老保障制度，即使勉强建立起来缴费也是不足的。于是， 还必须依靠政府，通过政府和农民共同努力，另辟蹊径，采用合作社方式解决农民养老问题， 结果就逐步发展成为现在的与社会保障体系以及商业保险体系并驾齐驱的养老合作社体系 了。所以，我们最迫切需要做的还是按照国际通行原则和我国实际制订我国的《合作经济组织法》和以农地农民个人所有为基础的新《土地法》，在国家财政予以补助和补偿方式的基 础上鼓励和帮助农民设立养老合作社。这是解决我国农民养老问题的根本途径。 

农民享有合作性质的社会保障是起自二战后。那时，英国发表了《贝弗里奇报告》，拟实施 普遍保障及建立福利国家。此后，西方国家公共年金制度（即社会保障制度）的覆盖范围才进一步扩大到农民。上世纪70 年代后，西方国家在农村地区普遍建立了具有各自特色的农 民合作年金制度。比如，日本、丹麦、美国和加拿大等国分别于1971 年、1977 年、1990 年以及1991 年针对本国农民先后建立了专业性的农民合作年金制度。 

所谓合作年金制度，各国做法不同，但基本原则大致相同，就是农民（包括其家属）和政府 各自按一定比例向某个区域性合作保险基金（该基金组织享受合作社免税等优惠政策，也可 称之为养老保险合作社）定期缴纳一定数额的费用，存人农民个人养老帐户，待该农民达到 退休年龄后按照不同方式享用该养老金（供款加上经营利息）。发达国家政府与农民缴纳的 费用比例一般前者是后者的一倍，即大约为65%—35%左右（如德国1996 年的农民养老保障总支出为60 亿马克，其中，农民缴纳的保险费为18 亿马克,联邦政府的补贴为42 亿马克）， 而发展中国家政府出钱的比例就相对较低些，多为一半对一半。不过，话又说回来了，农民年金制度大多是以土地的农民个人所有制为基础的。没有土地的农民个人所有，农民的养老合作社是建设不起来的。 

我们这里举一下日本的例子进行分析，因为日本的农民年金制度比较具有代表性，与农地私有制度的关系体现得也比较明显。比如，日本对享有合作年金制度保障的农民，在其达到退 休年龄后需要支付养老金时，合作养老基金组织还要就该农民所有的农地所有权转让问题进行磋商达成符合法律规定要求的协议后再进一步支付养老金。

日本建立农民年金制度的目的除了保障农民晚年生活，同时还在于促进日本比较紧张的农用土地所有权的正常转让，以保 持农用土地所有者即经营者的年轻化，同时防止财产继承时造成农地的无限细分（一般而言， 日本农地所有权都是父子相传，但只准许一个子女，主要是长子或长女继承土地所有权）， 不利于农业的长远发展。 

为了弥补农民合作年金养老的不足，日本还推出了农协人身共济保险制度。这更是一种典型 的合作养老保险制度。在日本，农民以市、町和村（即都道府县——相当于我国省市自治区 行政区划——下面的一级行政区划，再往下就不再设立行政层次了）为单位组建农业相互救 济协会。该共济协会主旨就是兴办农民人身共济保险。

这种共济保险不同于社会保险，但也 与商业保险有着根本区别，因为它不以盈利为目的。政府对其视同合作社，使之享有各种优 惠政策和免税待遇。所以，日本农协人身共济协会发展得非常快。比如上世纪末，日本农协合作组织达4000 多个，每个农协成员参加人身共济保险的项目平均将近5 项，保障金额每 户平均近4000 万日元（约合30 万美圆）。 

在我国，土地制度是公有制，即农村土地的集体所有制，并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。土地的集体所有制使得土地的资产属性模糊化，依附其上的土地的生存权更不容易体现出它的市场价值。而且，仅仅根据土地的经营权而不是根据土地的所有权是无法从法理上判断其行使者的身份究竟是农民，抑或是农业工人。这对于今后在农民中推行合作养老制度是非常不利的。

中国的情况尽管与其他国家不尽相同，但如果实 行土地的农民个人所有制，体现在土地的生存权中的市场价值就可被某种方式折算转换用于缴纳养老合作基金的个人分摊费用，以给农民起到强烈的养老保障作用。另外，我们还可以 参照日本经验，建立科学而富有远见的农民养老保险体系，使之有利于农地所有权及其包含的经营权朝符合国家粮食战略和农业规模经营要求的方向转移和集中。 

我国的城乡二元结构导致农民收入和消费水平都比较低。尽管这不是好事，但对于我们目前 启动建立我国的农民合作养老制度来说反而是一个便利条件。起码，我们的启动成本比较低， 政府需要动用的财力也不大，负担较轻。比如，我国农民2004 年人均收入仅2634 元人民币， 不到城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的农村养老保险制度所需要的政 府财政补贴额也是很低的。比如，目前中国农村65 岁以上老人大约为6000 万左右，按养老 金占人均收入的三分之一计算，每年每位65 岁以上农民需给付养老金878 元(每月约73 元)，全年需要526 亿元人民币。若政府补贴占合作养老基金的50％，则需要补贴263 亿元， 仅占2004 年中国财政总支出27000 亿元的1％还不到。所以可以说，现在建立农民合作养老体系就资金需求量而言，正逢其时。

然而，虽然我们已经开始准备组织农民走合作化道路， 但我们的土地制度改革无论是理论研究上还是实际操作上都还没有排上议事日程。这肯定会 对我国能否尽早地如愿建立农民合作养老保障体系产生不利的影响，甚至会像前几次条件不 具备就匆忙启动的农村合作医疗计划步入失败那样再一次使国家的努力付之东流。 

总之，我国要彻底解决广大农民的养老保障问题必须从根本性的制度改革入手，即制订出既 符合我国实际又符合国际通行原则的新的《土地法》和《合作经济组织法》，实行农地农民 个人所有制，并在此基础上，鼓励和引导农民组建各种形式的购销经营型合作社和养老保障型的合作社或合作基金。

政府和我们经济学界也要研究如何对上述合作社提供帮助和补贴， 如何建立我国自己的农民的合作养老保障体系，以在最近的将来让我们的亿万农民也能享受 到合作养老保障制度的好处。当然，这对我国政府的公共财政政策的制订和走向也会产生巨 大的影响，而且也对尽快建立完善的、可以覆盖社会各个阶层民众的全国性的社会保障体系 的改革规划提出了巨大的挑战。但这是实现中央建设新农村伟大目标的根本途径，我们必须往前走。