2022年9月28日，国务院办公厅发布《关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》（国办发〔2022〕35号），明确要求“开展'一照多址’改革”。具体为“除直接涉及公共安全和人民群众生命健康的领域外，对于经营主体在住所外开展经营活动、属于同一县级登记机关管辖的，允许在营业执照上加载新设立住所（经营场所）的地址，免于分支机构登记，实现'一张营业执照、多个经营地址’。鼓励有条件的地区在同一地级及以上城市范围内，探索开展企业跨县（市、区、旗）'一照多址’。改革后，相关部门加强事后核查和监管。”国务院上述“开展'一照多址’改革”部署，应是在各地不断实践基础上作出的。如2014年8月，浙江省人民政府办公厅发布的《浙江省放宽企业住所（经营场所）登记条件的规定》（浙政办发〔2014〕83号）就明确“推行'一照多址’。对无需前置审批的企业在同一县（市、区）域内设立分支机构的，免予分支机构登记，在营业执照上加注分支机构经营场所即可。对需要前置审批的企业申请办理'一照多址’，如许可证件上已记载生产经营场所的，可参照办理。”2021年6月，辽宁省市场监督管理局发布的《关于进一步深化住所与经营场所登记改革的通知》（辽市监发[2021]18号），也规定“在住所法定登记事项基础上，企业可申请登记一个住所和多个经营场所，将经营场所增设为住所的附加登记事项（登记的经营场所应当在企业登记机关的管辖范围内）。”2022年4月，芜湖市市场监督管理局发布的《关于进一步推进“一照多址”登记工作的通知》（芜市监函〔2022〕102号）和同年6月，九江市市场监督管理局发布的《九江市市场主体“一照多址”登记管理办法（试行）》（九市监联〔2022〕11号），都对“一照多址”作了具体操作规定。本文试图从历史和法律的角度来谈对“一照多址”的认识，并进一步阐述与此相关的营业执照性质和效力，分级登记管辖制度以及经营主体住所以外设点经营等问题。不当之处，敬请批评指正。追溯历史，“一照多址”并非是现在才有的经营主体登记模式，原工商机关早在上世纪九十年代就已经开展了此项登记活动。九十年代初，当时的国家工商行政管理局企业登记司与北京市工商行政管理局就企业登记问题进行了座谈，并形成会议纪要。《纪要》明确：企业法人有权申请住所外设立经营场所的登记，而且还不受数量限制。登记机关可以以增发加注经营场所地址的《企业法人营业执照》副本形式，作为经营场所登记的凭证。2000年5月25日，《国家工商行政管理局关于企业增设经营场所是否要登记管理有关问题的答复》（工商企字[2000]第103号）称“依据《企业法人登记管理条例》登记注册的企业法人设立或者变更经营场所均应到登记机关办理登记，经营场所没有数量限制；”延续了前述《纪要》的意见。同年9月14日，《国家工商行政管理局对企业在住所外设点从事经营活动有关问题的答复》（工商企字[2000]第203号），再次明确“企业法人在其登记主管机关管辖地域内设点从事经营活动，可以按设立经营场所办理，也可以按设立分支机构办理。按设立经营场所办理的，该企业法人应当向其登记机关申请办理增设经营场所的变更登记。登记机关核准后，其营业执照上标明经营场所具体地址。”1987年1月1日实施的《中华人民共和国民法通则》第三十九条规定“法人以它的主要办事机构所在地为住所。”那么次要办事机构所在地呢？作为企业法人它的次要办事机构需要登记吗？1988年6月国务院令第1号颁布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》回答了这个问题。该条例第九条规定“企业法人登记注册的主要事项：企业法人名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、从业人数、经营期限、分支机构。”这里的“经营场所”与“住所”并列，为两个不同的登记事项，这就是说企业法人除主要办事机构的“住所”需要登记外，非主要办事机构的“营业场所”也应当登记，如果有的话。这就是前述《纪要》以及两个答复所称的“住所”可以与“经营场所”不是一个地址的直接依据。尽管《纪要》以及两个答复都明确企业法人可以增设经营场所，但各地大都“执行不力”。其一，国家工商行政管理局制定的1988年版《企业法人营业执照》（非公司制企业适用），其栏目中并无“经营场所”这一项；其二，1994年6月出台的《公司登记管理条例》不再出现“经营场所”的登记事项，住所外增设“经营场所”并不适用于公司制企业；其三、当时的背景企业登记管理较严，营业执照也远比今日“金贵”，许可审批无处不在。所以“一照多址”实际并未形成全国性的企业登记管理制度，各地大都固守原有理念，将“住所”与“经营场所”合一，极少将“经营场所”作为单独登记事项对待。如今情势发生变化，随着放管服的深入，开展“一照多址”登记备案少了许多障碍。2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》延续了《民法通则》企业法人“住所”概念，其第六十三条规定“法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的，应当将主要办事机构所在地登记为住所。”因此，从法理上讲，对企业法人在住所外设立营业场所，实行“一照多址”是有相应法律依据的。按照《民法典》第六十三条以及《市场主体登记管理条例》第十一条第一款“市场主体只能登记一个住所或者主要经营场所”的规定，企业法人、农民专业合作社法人的住所以及非法人企业的“主要经营场所”只有一个，是为法律文书送达和确定司法、行政地域管辖提供依据。“住所或者主要经营场所”虽然只允许一个，但非主要办事机构所在地的营业处所可以有多个。据此，国务院办公厅国办发〔2022〕35号所指的“允许在营业执照上加载新设立住所（经营场所）的地址”不能作狭义理解，这里的“住所（经营场所）”应该考虑了不同经营主体的登记事项，不是《市场主体登记管理条例》意义上的“住所或者主要经营场所”的概念。“一照多址”中的“多址”所加载的必定是“住所或者主要经营场所”以外其他生产经营场所的地址。“一照多址”首先要有“一照”的合法注册地址，只有确认登记管辖区以及登记机关，才有第二步的“多址”备案。企业法人以及农民专业合作社法人需要有明确的“住所”地址；非企业法人的个人独资企业、合伙企业、联营企业以及其他营业单位等也应当有“主要经营场所”地址，并经合法登记注册。企业或者农民专业合作社不在“一照”注册地址开展经营活动已属违法，在纠正前，应不具备办理“多址”的备案条件。此外，企业法人或者农民专业合作社法人以及个人独资企业、合伙企业等非独立核算的分支机构，应当不具有增设经营场所的资格，不能办理“多址”的备案。按照《民法典》第五十四条、第五十六条第一款和《促进个体工商户发展条例》第二条、第六条的规定，个体工商户主要是公民个人经营，是直接从事经营活动的主体，因而个体工商户不能办理分支机构登记，也不存在“多址”设立经营场所的问题。至于个体工商户能否“一人多照”，应该由各地根据具体情况把握。个体工商户根据其自身发展需要，可以按照《促进个体工商户发展条例》第十三条的规定办理“个转企”，从而取得企业资格办理“一照多址”备案。按照国务院办公厅国办发〔2022〕35号文，实行“一照多址”登记备案制度，应当将“直接涉及公共安全和人民群众生命健康的领域”排除在“一照多址”适用范围之外。“一照多址”适用限制的具体领域，可以由地市级以上市场监管部门制定相应的“清单”或者“目录”，以便统一规范操作。辽宁省市场监督管理局以发布《省级以上规定的经营场所禁止类限制类目录》（辽市监发[2021]18号）形式予以列明的做法，值得借鉴。另，类似国家实行严格管理的银行业、保险业等行业以及直销企业等，也应当排除在外，不能办理增设经营场所的“多址”备案。“一照多址”是指经营主体在注册地址（即“住所或者主要经营场所”，以下统称“住所”）以外再设一个或者多个经营场所，通过备案即可获得合法从事经营活动资格的事项。换言之，按照现行的相关经营主体登记规定，企业在住所以外设立经营场所从事经营活动的，应当办理分支机构登记，并另行领取营业执照方可从事经营活动，而按“一照多址”规定，在同一登记管辖区或者省级或者地市级规定范围内，可以无需办理分支机构登记，直接以备案形式获得该经营场所开展经营活动的合法资格。“一照多址”适用情形，仅限于依法应当办理分支机构的事项。依法无需办理分支机构登记的则不适用，市场监管部门不得以查处无照经营为由强行要求企业办理经营场所备案。何为依法应当办理分支机构？即企业在住所外从事经营活动是否都应当办照？不办照的前提又是什么？首先需要了解何为经营活动？经营主体登记中的“经营”概念含义较广，包括生产、加工、销售、代购、代销、仓储、中转、运输、设计、策划、安装、维修、检测、鉴定…以及由此延伸的商品展示、合同洽谈、商品购入、广告宣传、生产经营用原材料采（收）购等等。一句话，凡以营利为目的行为均属经营活动。其次，营业执照的性质是什么？《民法典》第七十八条规定“依法设立的营利法人，由登记机关发给营利法人营业执照。营业执照签发日期为营利法人的成立日期。”《公司法》第七条第一款、《个人独资企业法》第十三条第一款、《合伙企业法》第十一条第一款和《市场主体登记管理条例》第二十一条第一款都作了基本相同的规定。据此，营业执照是申请人取得企业法人等经营主体资格的凭证。按照《市场主体登记管理条例实施细则》第二十三条第一款的规定，营业执照应当载明“经营范围”，故经营主体的营业执照也是其合法经营资格的凭证。再其次，经经营主体登记领取了营业执照，那么营业执照具有全国效力吗？按照《市场主体登记管理条例》第五条规定，各级登记机关都代表国家核发营业执照，因而营业执照具有全国效力，并不限于登记机关管辖区域范围内。早在1996年6月，《国家工商行政管理局关于企业法人持原登记机关营业执照在异地从事经营活动有关问题的答复》（工商企字［1996］第233号）就认为“就《请示》中所提及案件看，对江苏江阴市飞天石油化工公司以自己名义在西宁从事石油制品购销活动按'无照经营’处理缺乏法律依据。”后国家工商行政管理局对此补充称“企业法人可以在异地以自己的名义从事经营活动，对于不属于设点经营的，不应按'无照经营’处理。”（见工商企字〔2000〕第203号第五条）；同年7月《国家工商行政管理局关于建筑企业跨地区承包施工是否要在施工所在地办理营业执照问题的答复》（工商企字[1996]第249号）又明确“建筑施工企业异地承包建筑施工，属该企业的直接经营行为，只要不超越经营范围，均是合法的，不应受其住所地和登记主管机关管辖范围的限制，因此，无需再在施工所在地工商行政管理机关办理营业登记。”据此，各地颁发的营业执照都具有全国范围内合法经营凭证的效力。这就是说，在营业执照效力范围内，企业在住所外从事经营活动无需办理分支机构登记，那么也不存在“一照多址”营业场所的备案问题，即便有固定经营场所也是如此。一般情况下，在同一登记管辖区内，企业自己使用的仓储地、符合环保等要求且不涉及行政许可的加工地（车间）以及产品中转地等不对外的经营场所，应该无需办理分支机构登记，因而也不用办理经营场所的备案。营业执照具有全国效力，不是说只要凭当地核发的营业执照，就可以在全国各地任意经营，否则分级登记管辖制度就没有意义了。持营业执照在本地住所外或者到异地开展经营活动，应当符合相应的条件；不具备相应条件的，必须另行领取营业执照或者增设经营场所备案，原发营业执照的效力不被承认。那么如何区分是否应当另行办照或者备案呢？首先了解一下分级登记管辖制度，这是一个地域管辖与职权管辖相结合的企业登记管理体系。1988年出台的《企业法人登记管理条例》第五条，确立了企业的分级登记管辖制度，即国家级、省级和地市级、县级的企业登记管理分工管辖体系。1994年的《公司登记管理条例》延续了这一登记制度。分级登记管辖也有特殊情形：外商投资企业以及外商投资合伙企业，其登记管理按照当时的《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》以及相关外资企业法律、行政法规的规定，实行国家授权登记体制。授权登记仍遵循分级登记管辖原则。现行的市场监管总局令第51号《外商投资企业授权登记管理办法》延续这个制度，即未经授权地方登记机关不具有对外商投资企业以及外商投资合伙企业登记管理的管辖权；个人独资企业、合伙企业和农民专业合作社以及个体工商户登记管理，前者是市、县级局负责，后者则一律由县级局负责。《市场主体登记管理条例》综合了《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《农民专业合作社登记管理条例》以及《个人独资企业登记管理办法》（部门规章）等登记制度，故分级登记制度并未发生实质性变动。从监管角度而言，分级登记管辖制度以“谁登记谁管辖”和“属地管辖”为原则。对企业等是否依法进行经营主体登记实施监管，我们一般称为违反登记管理规定行为的案件管辖。除特殊情形或者特别规定外，地方登记机关对其辖区内上级登记机关注册登记的经营主体，具有违反登记管理规定案件的管辖权。企业持所在地登记机关核发的营业执照，在异地从事经营活动，对其是否遵守登记管理规定的监管应当由经营活动所在地登记机关管辖。企业在住所外从事经营活动，是否应当办照或者增设经营场所登记，《国家工商行政管理局对企业在住所外设点从事经营活动有关问题的答复》（工商企字〔2000〕第203号）对此作了明确规定，基本含义是企业在住所以外设点从事经营活动的，应当办理分支机构登记或者增加经营场所的变更登记。“设点经营”是经营主体登记管理的特定概念，是指有固定经营场所，与不特定对象进行交易的经营活动。类似建筑企业投标取得异地建筑项目施工，虽然也是有固定经营场所，但其交易对象是特定的建设单位，因而其无需办照，也不用办理经营场所的备案。再如企业自己的原材料仓储地，并不对外进行交易，因而也不是“设点经营”；此外，特定条件下的跨登记管辖区的流动经营，无论是否设点都不是无照经营。比如季节性流动的蜂蜜养殖以及从事农副产品收购业务的经营主体，未另行办照或者备案，其经营活动也是合法的。“一照多址”需要顾及现实的监督管理，一般跨登记管辖区的，应当不允许设立经营场所，但同城的区与区之间联系紧密的，则应当作为例外，允许跨登记管辖区设立。可以由省或者地市级市场监管部门明确规定，也可以由区与区之间的市场监管部门签订合作协议实现。协作协议应当明确，相互负责对方企业在本地区域设立经营场所的监管事项，包括登记注册信息互通、投诉举报处理协作等等。除此之外，根据省级市场监管部门的规定，应该可以设定互通性较强的特定行业在全省区域内设立经营场所，如快递、维修、送货等服务网点，运输业的中转地，房地产业的销售点等等。“一照多址”属经营主体登记管理范畴，应遵循经营主体登记的原则。按照行政许可相关法律、法规以及规章的规定，住所与生产经营场地可以分离的，应当允许企业（含农民专业合作社，下同）凭行政许可批准文件（许可证），办理增设经营场所的备案。如按照《食品生产许可管理办法》第四条、第二十九条第一款的规定，食品生产企业的“住所”与“生产地址”应该是可以分离的。那么当食品生产企业的住所与生产地址不一致时，应当允许企业凭许可证载明的生产地址办理经营场所备案。困扰基层的餐饮企业承包单位食堂的问题，应该也可以适用“一照多址”方式解决。按照“食品经营许可实行一地一证原则”，只要取得场所地址的食品经营许可，应当允许餐饮企业在其住所外办理经营场所备案。当然从经营主体登记管理角度，单位食堂不属于经营性质，无需办理营业执照，但餐饮企业承包并自己办理承包地相应食品经营许可证的，可以视为经营活动，允许其办理经营场所的备案。如果单位食堂由单位自己办理食品经营许可证的，餐饮企业承包，相当于主办单位以购买服务的形式，来满足本单位成员就餐要求，故食堂的性质未发生变化，承包的餐饮企业应当无需办理分支机构登记，也不用办理经营场所的备案，因而食品安全的责任应当由主办单位承担，承包的餐饮企业只承担合同责任。特别指出，餐饮企业承包单位食堂，只能办一个食品经营许可证，不能主办单位办了，承包的餐饮企业再办一个，否则有违“食品经营许可实行一地一证原则”。至于异地（超出登记机关登记管辖区）承包食堂等是否也能办理经营场所备案，则应当由当地地市级或者省级局规定。笔者认为，“一照多址”应当纳入登记范围，建议修订《市场主体登记管理条例》第八条，增加“营业场所”登记事项。在尚未修订增加“营业场所”登记事项前，应当根据国务院办公厅国办发〔2022〕35号文以及地方相关规定，按备案程序办理。跨登记管辖区域在异地设立经营场所的，应当向经营场所所在地登记机关申请备案，并通知原发照的登记机关。市场监管部门（包括其他具有经营主体登记职能的部门）对于准予备案的，应当发给记载有备案经营场所地址的营业执照副本。可以在营业执照“住所或者主要经营场所”栏目下，用括号加注已经备案的经营场所地址。注销备案的，企业应当向登记机关缴销相应的营业执照副本。备案的经营场所，应当以企业的名义从事经营活动，并与核定的经营范围相一致。经备案的营业场所可以挂企业的牌匾，并加注“**营业区”字样，但不得自创名称；可以悬挂加盖有企业印章的营业执照正本复印件，通过备案核发的营业执照副本原件应当置于该经营场所，随时接受市场监管部门的检查。经营场所从事违法经营活动的法律责任应当由设立它的企业承担。作者 | 市场监管半月沙龙智库专家 魏均新
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 陈颖
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