市人大常委会农业与农村工作委员会
（2023年8月）
为深入了解全市耕地保护情况，守住耕地红线，充分保障粮食安全，根据市人大常委会2023年工作计划，组织开展全市耕地保护工作情况调研。调研组由市人大常委会分管负责同志任组长，部分市人大常委会组成人员、工委委员、市人大代表为成员组成。7月12日赴利辛县实地调研部分新增耕地、土地增减挂、卫片整改项目情况，7月28日召开全市耕地保护工作座谈会。结合其他县区调研情况，现报告如下：
一、耕地保护基本情况
（一）耕地保护长效机制不断完善。出台《亳州市落实最严格耕地保护制度若干措施》等一系列政策和措施，实行耕地保护党政同责，落实耕地保护和粮食安全责任制，压实市县乡村四级主要负责同志耕地保护管理责任，确保耕地保护制度从决策部署源头“长牙齿”。完善土地执法监管体制机制，抓好耕地保护督查和耕地土地卫片问题整改，对违法占用土地行为“零容忍”，做到早发现、早制止、严查处。
（二）耕地保护制度落实有力。严格落实土地用途管制、耕地“占补平衡”和“进出平衡”、永久基本农田特殊保护等制度，耕地数量不断增加。全市现状耕地面积890.6万亩，永久基本农田775.3万亩，分别完成“三区三线”下达的876.1万亩、775.3万亩目标任务，且被省政府督查奖励1000亩新建用地计划指标。通过补充耕地、工矿废弃地复垦等工作，逐步恢复种粮或置换补充，稳妥有序推进园地和坑塘水面等地块复垦为耕地，切实增加优质耕地面积。2022年以来补充耕地8371亩，找回流失耕地1.1万亩。利辛县全力推进城乡建设用地增减挂钩项目实施，取得显著成效。截至目前，共组卷上报30个批次，总面积1.3万亩。谯城区积极盘活乡村存量建设用地，被自然资源部列为2023年全国深化农村集体经营性建设用地入市试点地区，据悉是亳州市唯一入选试点的县区，也是安徽省11个试点地区之一。
（三）耕地质量稳步提高。耕地保护红线既是数量上的，也是质量上的。全市有序推进永久基本农田全部建成高标准农田项目工作，高标准农田建成率全省第一，2022年累计建成高标准农田771万亩，占耕地面积的86.6%。共建设耕地质量长期定位监测点90个，正常开展监测点田间管理、采样、检测等，提出耕地质量保护与提升建议。目前，我市没有受污染耕地和严格管控类耕地，全市耕地全部为优先保护类耕地。蒙城县率先实施“旱改水”项目，2019年以来全市实施完成“旱改水”项目6个，新增水田1.5万亩，耕地质量等别平均提升1.1等，粮食产能增加168万公斤。
（四）重点项目精准保障。围绕“土地要素跟着项目走，项目跟着空间规划走”的要求，坚持以项目为抓手，合理利用指标进行组卷报批，自2022年市自然资源和规划局承接省政府用地审批权工作以来，研究批准151个批次，涉及用地面积1.7万亩，保障了城镇村发展用地需求。同时，为徐淮阜高速、亳蒙高速（二期）和五蒙高速等三条高速建设用地，积极争取国家计划指标，获批用地1.5万亩。各县区均保障了重大基础设施建设项目以及招商重点项目落地，如涡阳县供应S245、亳州民用机场等项目所需土地。
二、存在问题
（一）耕地保护意识有待增强。个别农户由于种粮成本高收益低，自行进行农业结构调整，种植林果、中药材等经济作物，致使耕地变成林地、园地等地类，变更了土地用途。农民建房需求仍然强烈，且面广量大，虽严肃处理但屡禁不止。个别基层政府耕地保护主体意识不强，有关部门监管不严、土地动态巡查不及时，省环保督查发现，我市多处出现基本农田变成集粪污池、晒粪场。
（二）耕地后备资源亟需拓展。“三区三线”划定全市永久基本农田与实有面积相同，耕地保护任务艰巨。我市主要以林地、堤坝、坑塘补充为主，按照“三调”数据，全市林地仅有37万亩，越到后期满足补充耕地条件的地块越少，落实“占一补一，占优补优”难度加大。林业“一张图”政策的实施，后备资源更加减少。项目区内复杂地块实施复垦复耕，不仅项目投入高，还要充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿。
（三）用地供需矛盾日益突出。《2023年度亳州市中心城区国有建设用地供应计划》明确亳州市中心城区2023年度国有建设用地计划供应总量为7657亩，较2022年计划指标5033亩增加2624亩，城市建设用地需求量明显增加。随着乡村振兴战略的全面推进，乡村产业不断发展，设施农业用地需求高，仅利辛县发展肉牛养殖一项，未来3-5年内就需要约1.2万亩设施农业用地，而全市国土空间总体规划编制共预留设施农用地7300块，约7万亩。
（四）节约集约利用率还需提升。调研发现，由于缺少村庄规划，房屋建设散乱无序，更多靠近交通方便地域，老村内形成“空心村”，废弃房屋大量存在，村庄用地仍有一定挖掘潜力。国土空间规划编制滞后，政策调整期间城镇开发边界未能明确，影响项目落地。部分项目选址不合理，未能做到节约集约用地。土地批而未供、闲置和低效用地情况仍然存在，正在逐年清理处置。
三、意见建议
（一）加强宣传引导，压实主体保护责任。结合“八五”普法，加强土地管理法、耕地保护政策宣传，坚决扛稳耕地保护和粮食安全政治责任，严格落实最严格耕地保护制度，实行党政同责，压实主体保护责任。强化要素保障，加大资金投入，让农民种粮有钱赚，健全补贴机制，支持农民复耕复垦，通过土地流转等方式，鼓励农户规模经营。完善土地监督检查管理体制，明确自然资源、农业农村等相关部门监督检查主体，加快推进土地执法机构改革，提高土地执法综合监管能力，进一步规范土地违法案件查处。
（二）突出规划引领，持续优化空间布局。围绕“一都一区一基地、一城一市一中心”的城市目标定位，优化空间总体布局、强化资源环境底线约束，加快完成亳州市国土空间规划编制特别是“多规合一”的实用性村庄规划，形成权威统一的“一张图”，为耕地保护监督提供法定依据。将“三区三线”划定耕地保有量和永久基本农田保护面积为管控目标纳入各级各类规划，进一步完善规划用地的分类管理，着力推动粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，夯实国家粮食安全基石。坚持刚性执行规划，明确规划约束性指标的层级传导，切实发挥规划在农村发展中的引领和管控作用。
（三）强化用途管控，促进土地节约集约利用。严格落实耕地利用优先序，以打造长三角绿色农产品供应基地为抓手，统筹推进高标准农田新建和改造提升，确保良田粮用，稳定粮食播种面积。认真开展土地节约集约用地综合改革试点工作，突出节约集约源头管控，深入落实“增存挂钩”机制，常态化开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动，在“遏增量”和“减存量”上并行发力，缓解建设占用耕地压力。着力推进全域土地综合整治工作，挖掘存量土地，盘活村集体闲置土地，推广节地技术和模式，实现土地精细化、集约化利用，提高用地效率。
（四）坚持协同推进，促进绿色发展。统筹发展与保护的关系，以管控、节约、建设、激励等为抓手，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护监管格局。进一步提升耕地质量，突出抓好耕地耕作层管理利用和地力提升，强化农业面源污染防治，探索县域范围内全要素、全链条综合防治工作的机制，逐步降低农业投入品使用量，加快提高农药包装物、废旧农膜回收率，提高畜禽规模养殖场粪污资源化利用和秸秆综合利用，推动农业产业模式向生态化发展。
宜昌市农业农村局 当阳市农业农村局
近年来，当阳市在巩固和完善农村基本经营制度的基础上，积极引导农村土地向龙头企业、新型经营主体、村集体经济组织集中，推动农业产业规模化、标准化发展，土地适度规模经营水平不断提高，土地流转率达到61.1%，位列宜昌各县市第一。
1 依托三大主体 实现规模经营
一是村集体经济组织统一“种”。鼓励村集体在充分尊重农民意愿的基础上，把小农户分散经营的土地进行集中管理，由村集体统一对接市场主体或由村集体领办的经营主体进行统一经营，降低农业生产成本，实现节本增效；对村集体当年集中流转农户承包地200亩以上且流转时间3年以上的，按照50元/亩标准予以奖励，连续奖励两年。2022年，新增流转面积14.3万亩，其中村集体集中流转面积9.3万亩（占当年新增流转面积的65%），涉及农户4.3万户，村集体领办的各类经营主体由35家增长至102家。
二是新型经营主体集中“种”。出台《当阳市新型农业经营主体高质量发展行动方案》，支持农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体立足自身发展需求，采用租赁、入股、托管等方式对接村集体，实现土地集中经营，因地制宜发展产业。例如，褚家湖粮食专业合作社采取土地托管、入股、租赁的形式，集中发展粮食产业2.2万亩，其中：托管1.5万亩、入股0.36万亩、租赁0.35万亩，辐射带动农户1500余户。
三是龙头企业带动“种”。一方面，支持农产品加工龙头企业采取“龙头企业+专业合作社+家庭农场+农户”模式，发展订单农业，确保优质原材料稳定供给。2022年，以民天、飞翔为代表的4家省级粮食加工龙头企业发展水稻订单种植25万亩。另一方面，支持龙头企业立足自身发展需求，自主流转土地，进行规模经营。2022年，中化农业按照550元/亩年（其中农户租金500元、村集体服务费50元）的标准，流转土地1300余亩，建设现代农业示范田，建成1个MAP技术服务中心，打造“1+N”水稻标准化种植试验示范体系，带动1.7万亩规模化、标准化水稻种植。
2 兼顾三方诉求 推动土地连片
一是“定制农田”解决企业需求。与高标准农田建设项目深度融合，充分考虑经营主体生产需求，量身定制水利、道路等配套设施，打造“定制农田”。将单个田块由原来的1～3亩集并改造为宜机宜耕、能排能灌、稳产高产的10～20亩的“整片田”，支持经营主体规模化流转，提高农田利用率。2022年，按照“建设一片、流转一片”模式，累计为华颂农业、民天米业等经营主体打造“定制农田”3.3万亩。
二是“土地互换”维护农民利益。为解决“一家一户”分散经营造成的土地不连片不集中等问题，村集体在充分尊重农民意愿的基础上，在保证农户确权面积不变、地力等级相同的前提下，以“确权不确地”的方式，鼓励农户之间进行土地调换，推动“小田变大田”，20亩以上集中连片田块达到近1.4万个。
三是“集中流转”壮大集体经济。制定《当阳市激励村干部发展村级集体经济奖励办法》，激发村干部做足土地文章，全域推进土地流转，壮大集体经济。2022年，当阳市村集体经营性收入达到4571.58万元，同比增长25.94%，为146个发展进步的村兑现干部奖励资金380万元。以多丘陵岗地的王店镇为例，镇内15个村集体流转土地1.8万亩，对接市场主体发展粮油产业，村集体通过收取管理服务费村平增收5万元以上。
3 抓住三个重点 扶强培优主体
一是强化金融赋能。出台《当阳市涉农信贷工作实施管理办法》，优化办理流程，调增信贷额度，单笔贷款最高额度由原来的300万元调增至500万元，2022年，金融机构为180家新型农业经营主体提供融资贷款总额8.2亿元；同时，配套做好金融服务，近3年为264家新型农业经营主体落实贷款贴息1304.9万元，有效缓解了新型农业经营主体融资难、融资贵等难题。
二是整合项目扶持。2022年，整合农机购置补贴、省级农业社会化服务创新试点、农机深松等项目资金1800余万元，重点培育47家社会化服务组织做大做强，其中培育37家“六有”社会化服务组织；农机合作社更新农机装备316台套，年服务面积增加至430万亩次，服务农户数8.3万户，主要农作物机械化率达81.3%。
三是创新抱团联合。创新社会化服务组织形式和服务模式，探索服务组织优势互补、联盟合作的发展路径，引导服务组织由“单打独斗”变为“抱团发展”。截至目前，已成立社会化服务联合社（社会化服务联盟）9家，年服务面积达150万亩次。整合农机具“抱团服务”，组建大型农机专业合作社13家，装备农机数量达6267台套，占当阳市农机总量79.9%，强强联合实现统一经营。
关于推进撂荒地复耕问题的几点思考——以酉阳自治县小河镇为例
2022-08-15 17:08·酉阳新闻网
□张小化
耕地保护与利用事关我国粮食安全。但受农业比较效益偏低、耕种条件差、农民外出务工等因素影响，全国各省市都不同程度存在土地撂荒现象。我县地处渝东南武陵山区，农业生产自然条件差、劳动力大量外流，土地撂荒情况相对突出。2021年1月，农业农村部印发《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》对指导各地积极遏制耕地撂荒，挖掘耕地保供潜力，提出了很好的指导性意见。但在推动撂荒地复耕工作中，群众积极性不高、社会资本参与度低，复耕工作有待进一步加力。下面仅以酉阳自治县小河镇为例，对撂荒地复耕工作提出几点看法。
一、小河镇撂荒地现状
小河镇地处酉阳西南边陲，距离县城43公里，与贵州省沿河县沙子镇接壤，幅员面积95平方公里，有耕地面积25111亩、林地面积6.2万亩，辖4个行政村、43个村民小组。全镇总人口5800余户1.8万余人，外出及随迁人口约0.8万人。
小河镇各村上报土地撂荒面积233.9亩。经卫星遥感技术下发核查撂荒地图斑538个，合计约928亩，经核查约368亩不宜恢复耕地。酉阳规资局下达小河镇本年度耕地责任缺口补足图斑45个，面积69.92亩，经核查需工程治理18个图斑37.03亩。
2022年，小河镇除开展宣传引导动员群众主动复耕外，主要采取产业项目带动撂荒地复耕工作。启动桃坡村稻蟹养殖项目，利用水田317亩，其中撂荒2年以上112亩。启动四季果园一期项目，利用耕地400亩，其中撂荒地有185亩。
二、产生撂荒地的原因分析
（一）历史原因。家庭联产承包责任制的落实，实现农民以家庭为单位的多劳多得和精细化耕作，激发的群众劳动生产积极性，推动了生产效率的提高。但是在落实家庭联产承包责任制时，为兼顾公平性，按照土地优劣进行相对的平均分配，这就必然造成各个家庭承包地的零散化。随着机械化的推广，劳动效率提高，土地零散化造成生产集约化程度低，不宜规模化生产的问题凸显，造成农户放弃耕作条件差、耕作成本高的地块。
（二）客观原因。随着我国城市化进程的加快，大量的劳动力资源从土地中解放出来，从事第二、第三产业，就业、生活向城市转移，从事第一产业人口年龄50岁以上超过80%，造成农村劳动力短缺。同时农业产业受气候、病害、市场等因素影响，风险较高，社会资本对农业的投资积极性不高，规模化的农业产业更多依靠政策的引导和扶持，造成农村土地利用的积极性不高。
（三）现实原因。农业产业受季节影响，产出效率不高，农民在效益比较中，更多地选择收益有相对保障、不承担风险的务工等非农业产业。同时城市教育、医疗、就业等资源的聚集，形成人口流动的漏斗效应，吸引农民群众放弃农业生产向城市聚集，造成土地撂荒。
（四）制度原因。农户对耕地的承包经营权利义务不对等。一方面农民依法具有承包经营权，且国家在取消农业税后出台耕地地力保护补贴等政策激励引导农户充分利用耕地。另一方面《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，仅对转用为非农用地造成土地闲置的情况进行明确，对农民闲置、撂荒承包地等情形并没有相应的惩戒措施，农户撂荒耕地成本低。
三、对推进撂荒地复耕的几点建议
（一）底数要清是前提。一方面要利用卫星遥感技术和村组干部实地核实相结合的方式摸清辖区撂荒地实际情况。另一方面要根据山区特定的地形地貌和灌溉条件等因素，科学划定宜粮区块、宜特区块、设施农用地区块，保证粮食生产，特色经果、中药材和设施农用地的科学布局、合理利用。
（二）法律规范要配套。突破现有的法律和政策框架，从国家层面出台征收土地闲置费或耕地撂荒税，增加耕地撂荒成本。同时研究制定耕地撂荒达到一定年限由村集体收回承包权和鼓励主动退出耕地承包权的相关法规政策。
（三）宣传引导要先行。要通过出动宣传车、群众会集中宣讲、印制发放《致农民朋友的一封公开信》等方式，对《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》《基本农田保护条例》等法律法规，我国粮食安全形势、耕地保护利用的重要性等进行广泛宣传，营造人人支持、人人参与耕地保护，推进撂荒地复耕的良好氛围。
（四）政策激励要同步。一是制定撂荒地复耕补助政策，鼓励集体经济组织、家庭农场、农民合作社等流转撂荒地开展农业生产。二是将集中连片的撂荒地纳入高标准农田整治范围，加大产业道路、灌排水等设施投入，改善撂荒地耕种条件，降低劳动强度和生产成本，激励农民群众恢复生产。
（五）社会服务要跟上。要建立完善的社会化服务机制，鼓励农民合作社、家庭农场、村集体经济组织、种养大户等作为社会化服务组织，采取托管、代耕代种等方式，为外出务工和无力耕种农户提供托管服务。
（六）产业发展是关键。从小河镇的工作实践来看，只有通过推动产业的发展，让土地产生效益才能有效推动撂荒地的复耕利用。要积极推动“三变改革”，引导农户树立农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的意识，调动农户土地流转、入股分红的积极性。出台鼓励招商引资、鼓励返乡创业的政策措施，通过外引内培的方式，吸引社会资本投入，引导社会资本充分流转和利用撂荒地，实现规模化集约化经营，提高耕地使用效率。（作者系小河镇党委书记）
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