编辑：徐杰 来源：江西人大新闻网 2016-09-05 17:11
邹晖
摘要：1982年在全国人大代表大会组织法中首次提出“询问”一词，2006年制定的监督法首次明确了询问是人大及其常委会的监督方式之一，2010年全国人大常委会首次开展了专题询问。开展专题询问六年来，也伴随着“走过场”“对答案”“民主秀”等社会质疑之声，如何发挥专题询问监督效能，如何保证人大监督工作更具实效，本文从专题询问制度化的必要性、西方询问制度借鉴以及完善法制保障、健全运行机制、优化内外环境等方面进行分析研究，以期对专题询问制度化建设有所裨益。
关键词：专题询问 制度化 借鉴
询问是世界各国代议机关行使监督权的一种表现形式。我国在1982年全国人民代表大会组织法首次出现“询问”一词，通过法律赋予了人大及其常委会使用询问监督的权利。2010年3月，第十一届全国人民代表大会第三次会议上吴邦国委员长提出要“依法开展专题询问和质询”，同年全国人大常委会连续开展了三次专题询问，地方各级人大也陆续组织开展，专题询问监督效果逐步显现，社会反响强烈。专题询问虽被各级人大常委会相继使用，但也有存在“走过场”“对答案”等质疑之声，究其原因，专题询问主要存在组织非常态化、询问范围有限、群众参与度不高、监督效果不佳等问题。由于专题询问尚处探索阶段，出现问题难以避免，如何发挥专题询问监督效能，如何保证人大监督工作更具实效，笔者认为专题询问制度化十分必要。
一、专题询问制度化的必要性
随着我国民主政治建设不断发展和完善，专题询问这类具有很强针对性、现场性和互动性的监督形式，备受社会关注，公民对其监督效果期待极高。专题询问只有向着规范化、常态化、制度化发展，才能更加有效地发挥人大监督职能，才能帮助促进政府提升民主决策、科学决策的水平，才能更好地保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。
(一)专题询问制度化是人大监督迈向法治化进程的助推器
党的十八届四中全会指出完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系是全面推进依法治国的根本保障。人大作为代表人民利益的权力机关，对“一府两院”的工作进行监督，按照全面依法治国的要求，“监督”必须是有法律依据的，必须是严密的。
询问制度的相关规定起初散见于立法法、组织法、预算法等法律中。2006年制定的监督法首次明确了询问是人大及其常委会的监督方式之一，拓展了与询问相关问题的规定，成为了各级人大常委会开展询问工作的直接法律依据。各级人大相继出台了专题询问相关地方法规，如《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》《宁波市人大常委会专题询问办法》《太原市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》等地方法规就专题询问进行了较为系统的规定，还有一些地方在《<监督法>实施办法》《人大常委会询问和质询办法》等法规中也对专题询问作出了明确规定。但这些地方法规、规定也存在不少问题，如内容简短，规定粗略，效力范围狭窄，各地规定差异较大。① 2015年，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，各地方人大根据此意见进一步完善了专题询问制度，对专题询问的主体、内容、对象、步骤及结果等问题逐一细化，强化了人大对“一府两院”工作的监督职能，有效提升了法治监督体系的严密性。
(二)专题询问制度化是与时俱进创新发展人大工作的需要
人大监督工作不仅需要法律依据为保障，更需要顺应时代发展的步伐、顺应公民对监督成效的期望。随着专题询问与时俱进不断发展完善，其监督效果和社会效果日益显现，开展专题询问为创新发展人大工作提供不竭动力。
2010年6月24日上午，全国人大常委会首次专题询问“亮相”人民大会堂，询问焦点锁定在人民群众普遍关心的政府“钱袋子”问题上，财政部和审计署的多位负责人到场应询，首场专题询问以其崭新的监督形式“一鸣惊人”。此后，全国人大及地方人大紧紧盯住人民群众关心、社会关注的国企改革、环境保护、粮食安全、医疗卫生、教育、住房等热点问题陆续开展询问，人大监督工作出现了“好戏连台”的局面。专题询问实实在在地推动了一系列有关国计民生重大热点和难点问题的有效解决，如：2011年全国人大常委会对中央决算进行专题询问，国务院对询问内容逐项抓落实，在加强财政专户管理方面，整顿了地方财政专户，撤并了违规财政专户5万余个；在加强地方政府性债务管理方面，要求有关部门全面清理规范融资平台，加紧完善了债务管理相关政策；在预算管理方面，加大了保障和改善民生投入，扩大了社保基金预算编报范围，为2012年城镇居民养老保险和新农合两项基金纳入财政预算打下了扎实基础。可见，只要专题询问与政府工作的重大方向、重点内容紧密结合，并将关注的目光更多地投向切实解决人民生产生活困难的实际问题，就能够促进人大常委会工作与政府工作实现同步推进，最终实现政府将工作做到哪里，人大就将监督开展到哪里。
(三)专题询问制度化是人大监督实践规范化的重要举措
人大监督共有七种形式，除听取和审议“一府两院”专项工作报、审查规范性文件以及计划和预算监督等几项经常性监督形式外，询问、质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式在实际工作中很少运用。专题询问虽在全国及地方人大常委会普遍开展，但因其制度化尚未建立，在一定程度上影响了人大监督实践的效果。
人大监督实践中专题询问存在的主要问题：一是监督力度不强，缺乏刚性监督手段，要改变这种“温和”式监督，让应询者“金口”不再难开，这离不开成熟的制度以及相关配套机制。二是开展次数有限，虽然省级人大常委会都开展过专题询问，但次数不一，沿海发达省会开展次数多于内陆省会，省级人大常委会开展次数多于市县，有些地方一年难开展一次，不少县级人大至今未开展。三是询问效果有待提升，一方面开展专题询问存在“走过场”“背台词”“搞彩排”等形式主义，另一方面受传统政治文化影响，询问人“不想问”“不会问”，应询人“不愿答”“不敢答”，严重影响了专题询问的监督效果。四是社会公众参与度不高，人大监督工作主要是体现人民意志，但目前专题询问从选题、调查研究、挑选询问人和应询人员、询问流程到询问结果、跟踪问效等方面，社会公众知晓率微乎其微，经常是专题询问结束后，公众才从新闻媒体得知大致情况。
二、国外议会询问制度的借鉴
询问不是我国人民代表大会制度的专属产物，国外监督政府部门的机构是议会，许多国家议会都使用询问这项监督方式，且经验丰富，值得借鉴。
(一)形式多样的国外议会询问制度
西方议会制度将询问与质询共同组成质询制度。英国是最早启用议会质询的国家，19世纪英国将请愿权演变成质询，后来被许多资本主义国家广泛采用。英国议会质询制度使用频繁，政府每个部门平均每月要答复一次下议院口头质询，每月4周，每周4天，每天安排约4个部门，每周三下午政府大臣让位于首相答复口头咨询。英国质询动真格有实效，如2003年英美发动的伊拉克战争，英国政府在议会质询的高压下，启动独立司法调查，调查小组先后询问了英国政府多名高官，揭露了政府部门管理的各种弊端，最后导致国防大臣坎贝尔辞职，首相布莱尔被迫改组政府公关架构，唐宁街公关主管的权利也被削减。
总统制国家美国虽没有采用质询制度，但国会委员会在审查法案时，通知有关部长或高级官员以证人身份答复议员对政府某项措施的询问，并将询问情况作为议会决议参考。法国议会询问包括书面询问和会议询问，书面询问在30天内完成答复，口头询问由国会每周安排一次，会议询问一般在周二、周三下午进行集体询问并电视直播。阿根廷议会早先是由国务秘书口头回答议会询问，后改为部长汇报，每年还要向议会递交一份有关各自部门的详细国情备忘录。在答复询问时限方面，各国要求也不同，如奥地利、捷克斯洛伐克、约旦规定询问当天回答，丹麦要求2天，匈牙利要求30天；在询问提问过程中，德国、芬兰、日本和印度议会议员询问常采取一个主题询问加多个补充追问。②
综上，西方议会通过询问对政府工作监督已成常态化，各国议会尽管询问的开展方式、组织形式、使用频率各有千秋，但其目的都是通过询问施压来帮助政府提升行政效率，并将监督过程和结果公之于众。询问方和应询方都承受着询问产生的压力，询问不但直观地体现首相、大臣、部长等政府官员的思维和表达能力，更考验了政府部门的履职能力，也直接展现了议员的政治主张和议政水平。因此，各国议会都高度重视质询权的运用，英国议会甚至认为这是用以监督政府的一项最重要的权力。
(二)对我国专题询问的借鉴意义
1.专题询问常态化。纵观英国、美国、法国等西方发达国家都将质询和询问作为监督政府的一项经常性工作，高度重视“问”的全过程，并制定了完善的质询制度。如法国宪法规定，议会每周至少有一次全体会议的内容是议员们对政府提出质询，法国议会年会期间有多达几万件的质询案被议员们提出。③ 据不完全统计，我国拥有4万多个各级人大机构，350万名各级人大代表，质询案至今从未启动过，全国人大常委会每年开展专题询问3场，2013年之前多数省级人大常委会每年开展专题询问1场，近年增加至2-3场，不少市级人大常委会开展专题询问处于探索阶段，开展过专题询问的县级人大常委会寥寥无几。可见，组织开展专题询问形成常态化是推进其制度化的重要前提。
2.询问方式多元化。国外议会根据各自国情和政治条件，询问方式不拘一格，不仅有书面询问、口头询问、正式询问、一般询问，还有集体询问、特定询问、临时询问、紧急询问等，灵活的询问方式帮助议会从不同维度、不同层面来获取政府实施行政行为的具体信息，从而更有针对性地监督政府工作。在询问过程中，许多国家议员都会使用追问来进行补充提问，还有一些议会在询问过程中可以进行辩论，充分展现议政方和行政方各自不同观点。
3.应询对象覆盖化。应询方不仅是内阁全体成员，更针对具体部门和具体的负责人，比如首相或各部部长，既包括具体行政行为的决策者也包括了实施者。我国应询方一般是政府部门的分管领导，部门主要领导或政府的决策者很少参与应询。2014年12月28日，国务院副总理马凯和7个部门负责人回答了全国人大常委会组成人员关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的专题询问。这是开展专题询问以来，第一次由国务院副总理到会应询，引起了全社会广泛关注，体现了政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，也强化了专题询问的工作力度，为扩大应询对象范围起到了示范作用。
4.专题询问公开化。议会制国家一般都会将询问的全过程进行公开，这不同于我国专题询问仅对询问现场进行电视直播或录播。国外询问的时间一般较为固定，询问主题也提前先向社会公布，甚至会向社会征集询问议题，对询问后续情况深入持续报道。通过多维度、深层次公开询问全过程，以此增强公众的知情权和参与度，进而对政府及其部门形成更大的社会舆论压力，提高议会询问监督效果。
三、专题询问制度化的思考与建议
2010年全国人大常委会首次开展专题询问，经过6年磨砺，开展专题询问已形成法治化、机制化、规范化的雏形，如何保证专题询问走向制度化，笔者有以下思考与建议。
(一)完善专题询问的法制保障
从理论上分析，专题询问与询问不能等同，专题询问来源于询问制度，是询问的一种重要方式，我国宪法及相关法律仅对询问作出规定，专题询问缺少法律依据和法制保障。
1.确立专题询问的宪法地位。宪法是国家根本法，是其他法律制定的依据。通过专题询问制度化来强化人大监督，首先要确立其宪法地位。专题询问重在“问”，与听取审议报告、下发审议意见相比，其现场监督效果更为严厉，但与质询、罢免、特定问题调查相比，刚性和权威性明显不足。人大是公民行使国家权力的代表机关，宪法是国家权力运行和公民权力保障的总设计师，明确专题询问的宪法地位，对人大开展监督工作具有重大意义。建议宪法可以表述为“全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会在审议议案时，国务院或者有关部门、最高人民法院或者最高人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。全国人民代表大会常务委员会认为有必要时，可以开展专题询问。”④
2.完善相关法律规定。专题询问在人大监督领域内普遍运行，全国人大常会应该适时启动修法程序，在监督法中增设专题询问相关条款，对专题询问的内容形式、程序规则、法律后果等问题作出详细规定。同时，立法法、组织法、预算法等相关法律也应修改，防止在专题询问制度方面的法律冲突。在专题询问实践时间长、使用次数多的地方，可以结合当地工作实情，制定有关专题询问的地方法规。如制定《开展专题询问监督的实施办法》，对专题询问选题、询问和应询人员、询问现场、宣传报道、跟踪问效等环节进一步细化，避免询问主观性、随意性，防止专题询问成为流于形式的“茶话会”，以致增强询问效果，提升监督效能。
(二)健全专题询问的运行机制
科学制定选题。询问选题是专题询问工作能否具有针对性、可否取得实效的基础。⑤ 选题应当遵循科学性、可行性、紧迫性和倾向性四个原则，即选题不能好高骛远、不接地气，不能凭空想象、难以实践，不能拖沓滞后、事后监督，不能缺乏前瞻、不顾长远。选题要着眼于全面深化改革的总目标和事关地方经济发展的重要部署或重大事项；⑥ 选题要紧扣人大代表提出的建议、批评和意见及人大依法履职发现的突出问题；选题要围绕“一府两院”工作中存在的问题和社会普遍关注的热点难点问题，要通过科学选题提升“一府两院”工作效能，切实维护广大人民群众利益。
精心设计程序。精选成员，询问人员应是人大常委会组成人员和人大代表，且具备人大知识素养及询问内容相关工作专长的10人左右组成；应询人员更要精准选择，要选择能回答、能答好问题的人出席应询，不能只顾在媒体上出镜、不能只关注职务高低，而忽视了询问效果。精心组织，要做到询问方案务必严谨、事前调研务必深入、征求意见务必全面、材料准备务必充分、沟通协调务必准确之外，还要充分掌控好询问现场气氛，敢于打破砂锅问到底，开展追问，甚至可以借鉴西方议会辩论模式，在互动交流乃至交锋中问出症结、问出实效。
3.强化后期监督。专题询问始于问而不止于答，只有做到会询问、能答复、有结果，才能发挥专题询问在人大监督“一府两院”工作的特点和优势。抓好专题询问的跟踪问效，必须建立健全一系列制度，如交办落实制度、办结回告制度、跟踪督察制度、刚柔相济督办制度、终结评估制度等，做到有问有答有结果，确保询问事项件件落到实处。对办理不满意且关系重大的问题，应适时启动质询、罢免的刚性监督手段，把问题一抓到底。年底，常委会要对审议意见整改落实情况进行满意度测评，并将测评结果向党委报告，作为应询单位年度综合考评的参考依据，以保证人大监督的权威性。
(三)优化专题询问的内外环境
优化专题询问内环境。(1)重视监督工作。专题询问能发挥多大效果，党委、人大、政府、公民对人大监督工作的认知度和重视度起着关键作用。目前，全国人大每年开展专题询问3次，省级人大每年2次左右，市县人大屈指可数，还有不少地方人大不敢问、不愿问。西方国家十分重视议会对行政权力的监督，每年开展各类质询、询问上千次，如英法两国每周都开展询问。建议提高专题询问使用频率，让每次常委会听取和审议专项工作报告中都有询问的身影，让专题询问真正实现常态化。(2)提高询问水平。建议对专题询问的选题实行立案审查制，由主任会、常委会双重审查，对不具普遍性、重大性的询问选题或不属本级人大监督的事项应做不予立项决定，确保询问质量。(3)选好询问人员。建议挑选询问人员不仅要具备代表身份，更要具备法律和询问相关的业务知识，成立询问专家库，并经常对询问人员开展法治思维、法治方式运用的培训，开展与询问相关知识和提问技巧的培训。
优化专题询问外环境。(1)注重与应询部门的事前沟通。专题询问虽是人大监督“一府两院”的一种形式，但其目的不是为了让应询人员出洋相，也不是要为难应询部门，而是通过询问共同发现问题、研究结症、解决难题，促进“一府两院”工作良性开展。专题询问选题时还应征求同级党委意见，此外，对于涉及国家机密、企业隐私或其他不宜公开的事项，应该事前沟通掌握。(2)增强专题询问的公开度和透明度。有些地方人大常委会开展专题询问后，只在人大内刊报道或由新闻媒体仅做事实性报道，有些采取现场录播后期剪辑的形式向社会宣传，只有少数专题询问使用现场直播的方式。建议专题询问在主题征集、调查研究、问题制定、询问人员选择、事后跟踪问效等各个环节通过主流媒体宣传报道，甚至让基层代表、社会群众通过网络、意见箱、座谈会等形式参与其中，以提升政治监督透明度，提高公民政治知情权，为公民参与政治管理营造良好氛围。
联系客服
