加强服务代表指导工作

提高代表议案建议质量

各位同仁，大家好：

根据领导安排，由我和大家共同学习代表工作的有关知识，主要侧重讲人大代表如何撰写好议案建议，以及如何办理落实好代表议案建议，讲得不对的地方，请大家包含。

人大代表依法向本级人民代表大会提出议案、建议，是代表执行职务，代表人民的利益和意志参加行使管理国家事务等的一项重要工作，是集中民智、反映民意，实现人民当家作主的主要渠道。代表建议质量的高低，不但影响群众意愿的表达，建议办理的质量，而且也影响代表执行职务的积极性、严肃性和有效性。如何指导人大代表写出高质量的代表议案、建议，需要我们从事人大工作的同志共同思考的一个问题。下面，我从三个方面和大家一起来探讨学习。

一、代表议案建议的概念、条件和范围

(一) 代表议案的概念、条件和范围

1.什么是议案？议案是人大代表向国家权力机关即人民代表大会提出的议事原案，也可以说，议案是人大代表讨论、解决某一问题的办法、措施、意见和方案。议案必须具备案由、案据和方案

2.议案的条件。

（1）从提出议案的主体来说，要具备提议案的法定资格或符合法定的代表联名人数。县级人大代表必须有10人或以上联名提出。乡、镇人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。

（2）从议案的内容和范围来说，所提议案的内容必须属于本级人民代表大会职权范围内，否则就不能列为议案。议案一经会议审议通过，即具有法律效力。那么，怎么理解人大代表议案“必须属于本级人大的职权范围”这句话？具体地说，代表可以向有立法权的本级人民代表大会提出制定、修改和废止法律、法规的议案。代表可以提出对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作等重大事项作出决定、决议的议案。如本行政区域内执行宪法、法律、法规的问题，有关经济建设和社会主义精神文明建设问题，改革开放中的重大举措，有关国计民生的重大事项，人民群众生活中迫切需要解决的带有全局性的问题，以及其他属于本级人民代表大会职权范围内的需要大会作出决议、决定的问题和事项等。总之，议案内容应当是属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项，不是一般性的问题，不属于本级人民代表大会职权范围内的事项和不需要由人民代表大会审议、决定的一般性问题，不宜作为议案提出，可以作为建议、批评、意见提出。实践中，由于“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，因而每年召开的各级人民代表大会会议上，都有数量相当多的议案实际上是属于对各方面工作的建议、批评和意见，因此，每次大会上经过大会主席团讨论通过，都要把人大代表提出的很多议案转为建议、批评和意见去处理。例如：县十七届人大一次会议代表联名提出81件议案，最后经议案审议委员会审议后，只有1件被列为议案(关于举全县之力推进神农溪景区提档升级的议案)，其余80件均转为建议。县十七届人大三次会议代表联名提出29件议案，最后经议案审议委员会审议后，均转为建议。县十七届人大四次会议代表联名提出26件议案，最后经议案审议委员会审议后，均转为建议。我县今年1月份召开的县十七届人大五次会议代表联名提出17件议案，只有1件被列为议案(关于整合县城周边旅游资源，打造巫峡口旅游景区的议案)，其余16件均转为建议。

（3）从议案提出的时间来看，所提议案必须符合法定时间要求。一般代表大会规定了议案提出的截止时间规定。

3.书写议案要符合规范要求。代表提议案，应按规范要求，书写在本级人民代表大会统一印制的代表议案专用纸上，一事一案。议案必须具备案由、案据和方案。案由应当明确清楚，案据应当充分合理，议案应当具体可行。

应写明要解决的问题、理由和解决的办法。所有提案人均应署名，写明议案领衔人和附议的代表的姓名。代表在写议案时，内容要简洁明了，字迹要清楚。在署名时，字迹要工整，便于办理单位联系、回复。议案写好后，连同电子文本在大会规定的议案截止时间前，送大会秘书处议案组。

(二)代表建议的概念、条件和范围

1、什么是代表建议？是人大代表依法向本级人大及其常委会提出的属于本级人大以及“一府两院”研究解决的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见的总称。通常被称为“代表建议”。

2、代表建议、批评、意见的范围。

代表建议权不受时间、人数限制。可以在人代会会议期间提出，也可以在闭会期间提出。建议的范围广泛，包括国家机关各个方面的工作，涉及到国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族各个方面，以及党、政、军、民、工、农、商、学等各行各业。建议既可以是重大问题，也可以是具体事项。人民代表大会会议期间的建议，是向代表大会提出的；闭会期间的建议，是向人大常委会提出的。

3.代表建议、批评、意见的要求。

(1)代表建议、批评和意见应当实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表提出建议、批评和意见应当一事一议，使用统一印制的代表建议、批评和意见专用纸，并亲笔签名。同时提供电子文本。代表建议、批评和意见可以由代表一人提出，也可以由代表联名提出。代表提出的建议、批评和意见要求撤回的，代表建议、批评和意见处理即行终止。

(2) 下列情况不应当作为建议提出：①涉及解决代表本人及其亲属个人问题；②代转人民群众来信；③属于学术探讨、产品推介的；④没有实际内容的；⑤其他不宜作为代表建议提出的；⑥代表对涉及个人和亲属的具体案件应当回避，更不能作为代表建议提出。

二、代表议案和建议的区别

代表议案与代表建议的主要区别可归纳为以下“六个不同”：

1、法定层次不同。即议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请人民代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议、批评和意见是人大代表向人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的意见或建议。因此，议案的法定办理层次高于建议。也就是说，按法定程序的要求，议案是当年由办理单位要向本级人大及其常委会逐件报告办理情况；而建议可当年必办，也可根据当年情况缓办。

2、提出方式不同。即议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。而代表的建议、批评和意见，代表个人可以提出，代表联名也可以提出。

3、提出时间不同。代表议案必须在人民代表大会会议期间规定的截止日期之前提出，而代表建议、批评和意见没有截止日期的规定，会议期间可以提出，闭会期间也可以提出。

4、提出的范围不同。即议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。而建议、批评和意见的提出，可以针对本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的各方面的工作，也可以针对本级“一府两院”和其它组织各方面的工作。因此，议案的范围相对于建议小一些；

而建议的范围涉及“人大及其常委会、乡镇人大主席团”和“一府两院”、其它组织各方面的工作，因而范围相对于议案要大一些。

5、书写形式不同。即议案的书写形式要求由案由、案据和方案三方面组成。建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。

6、处理程序不同。即议案在处理程序上应由大会主席团或者人大常委会主任会议决定是否列入会议议程；而建议、批评和意见则是由人大常委会有关办事机构直接交有关机关、组织研究处理的。

综上所述，人大代表在撰写建议案时，应该把握三个要点、符合四个要求、坚持五个原则。

把握三个要点：

①要一事一议。即一个议案、建议只讲一个问题或一个内容。这样可以避免建议交办处理过程中因涉及的承办单位多而无法交办，或某些内容被忽视和遗漏，同时有利于代表准确完整地表述每个议案、建议。

②要有标题和具体内容。标题要简单明了，开门见山地反映建议案的内容，如“关于××问题的议案或建议”。内容上要把反映的问题、意见、要求写得具体明确，有时还要提出解决问题的建议性办法，使承办单位能够弄清楚代表反映的情况，了解人民群众的意见和要求，并有针对性地提出解决问题的措施；(例如：县十七届人大五次会议期间，有代表团写的标题：谁园村民通讯梦，不要期待到何时？)

③书写工整。代表议案、建议书写工整，字迹清楚，对提高办理工作效率和质量非常重要。若建议案字迹写得太潦草，建议的内容、代表姓名、联系电话、通信地址等看不清楚，就难免影响办理质量。

符合四个基本要求：

①向本级人大或人大常委会提出。代表法第九条规定，代表在本级人民代表大会会议期间，有权依照法律规定的程序提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。代表法第十八条规定，代表在本级人民代表大会会议期间，有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见；第二十九条规定，县级以上各级人大代表在本级人大闭会期间，有权向本级人大常委会提出对各方面工作的代表建议、批评和意见。

②围绕国家改革发展和人民群众普遍关心的问题，对本级人大及其常委会、人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院和其他机关、组织的工作建议、批评和意见。从实践中看，代表的建议、批评和意见范围很广，主要包括以下几个方面：一是法律规定属于人民代表大会职权范围内的问题，如对“一府两院”的执法情况提出批评和意见，以及对全国或者本行政区域内带有根本性、长远性和重大性的问题的决策提出建议、批评和意见。二是关于人大会议中发现的问题以及常委会在工作中发现的问题。三是关于发展和完善人民代表人大制度的重大问题。四是涉及国家方针政策的一些问题。五是关于政府在工作中出现的问题和有关国家机关工作人员失职行为的问题。六是人民群众关心的其他“热点”问题。七是代表在视察中发现的问题等。

③建议应当具体明确，注重反映实际情况，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。一些代表提出建议、批评和意见，存在提出问题不明确，反映问题不准确，没有实际内容，或者直接代转人民群众来信的现象，甚至个人问题案件。因此，代表法在第十八条和第二十九条中增加规定了对代表提出的建议、批评和意见的原则性要求，即“建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题”。这是为了使承办单位能够看明白反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性地采取措施解决问题。如果建议、批评和意见的内容空泛、笼统，承办单位就难以研究处理。对于涉及解决代表本人及其亲属个人问题的，代转人民群众来信的，属于学术探讨，没有实际内容的问题，不应当作为代表建议、批评和意见提出。(“种白术累计亏损20万元，要求人民政府予以解决”，“接种H1N1致残，要求赔偿的议案”)

④以书面的形式提出，议案、建议都要一事一议，使用统一印制议案、建议、批评和意见专用纸，并亲笔签名。议案必须10人以上代表联名提出，由代表团团长审核签字，并在规定的时间内连同电子文本送大会秘书处议案组。议案经议案审查委员会审查后，决定是否提交大会主席团审议并提交大会表决。建议、批评和意见可以由代表一人提出，也可以由代表联名提出。建议由人大专职副主席审核签字后连同电子文本送大会秘书处议案组。

坚持以下五个原则：

①准确性原则。人大代表针对某个方面的问题提出议案、建议时，要熟悉法律、法规和政策。了解法律、法规和政策对该问题的解决是否有明文规定，是怎么规定的，应该如何依法或按政策办理；

②全局性原则。代表提议案、建议时，应坚持个人利益服从集体利益，眼前利益服从长远利益，局部利益服从全局利益的原则。善于从维护大多数人利益和涉及民生最直接、最现实的问题提出议案、建议；

③可行性原则。可行性是指所提议案、建议符合实际，具有办理的可行性，没有超出本级人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等；

④前瞻性原则。前瞻性是指往远看、往前看。要有长远的眼光，能够想到还未发生的而又有可能发生的事情。代表的议案、建议要有前瞻性，把握事物发展趋势，在问题没有发生或事态没有扩大的情况下，及时发现问题并提出针对性、操作性强的议案建议；

⑤群众性原则。代表提出议案、建议时，要坚持走群众路线，广泛征求群众意见，使建议的提出建立在深入调查研究、充分集中民智、广泛反映民意的基础上，真正能代表和反映人民群众的意见和要求。

三、办理落实人大议案建议的程序

人大代表依法向本级人大及其常委会提出议案、建议，是代表执行代表职务、反映人民群众意见和要求的重要形式，是代表参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。认真研究处理代表建议、批评和意见并认真答复，是有关机关、组织的法定职责。

县人大常委会在交办人大代表建议的主要依据是根据组织法、代表法的有关规定，在2005年以巴常发(2005)1号《巴东县人民代表大会代表建议批评和意见办理工作暂行办法》程序进行的。县人民政府在承办人大代表的依据是根据组织法的有关规定，在2010年以巴政办函(2010)7号《巴东人民政府关于进一步加强人大代表建议和政协委员提案办理工作的通知》程序进行承办的。

人大代表建议办理，必须严格按照交办、承办、催办、审核、答复、总结、归档的程序办理。

交办：由县人大常委会代工委同有关单位协商后，提出交办方案并提请主任会议审议，由主任会议确定交办时间后，召开交办大会。议案由县人大常委会交县人民政府承办。建议由县人大常委会办公室集中交县人民政府办公室承办，再由政府办公室分别交政府职能部门承办。

承办：各承办单位对本单位办理的建议认真清理、核对，对不属于本单位职权范围内的建议，应当在收到后十日内，退回原交办单位并书面说明情况。

催办：属政府系列承办的人大代表建议，由本级人民政府负责催办、落实，并向本级人大常委会报告办理结果；由县民法院、县人民检察院和其他机关、组织承办的，由本级人大机关负责催办、落实，也可由人大机关和政府联合进行检查落实。

审核：承办单位召开会议进行研究，提出落实方案。由各承办单位主要领导审核后，交县人民政府督查室审查同意后再答复代表。属于本单位职权范围内的，应当在接到建议之日起五个月内将办理结果书面答复代表，并同时报送县人大常委会和县人民政府督查室。

答复：答复是办理工作的重要环节，必须严格按照规定，把好政策法律关、文字关、格式关、时限关。答复文件必须按照单位公函和规定的格式行文，加盖单位公章，并附上承办单位主管领导和经办人员的姓名、联系电话。

办结分类：根据办理结果的四种分类情况，承办单位应在答复文件首页右上角分别标明类别：所提问题已经解决或基本解决，或已通过其它途经解决的，用“A”标明；所提问题正在解决的，或已列入规划逐步解决的，用“B”标明；所提问题因条件限制或其他原因需待以后解决的，用“C”标明；所提问题留作参考或不可行、承办单位须作解释说明的，用“D”标明。

总结：承办单位应将办理情况在规定的时间内向县人大常委会代工委、县政府督查室报送书面总结。内容包括参议的承办情况中，办理的工作措施、经验和取得的成效，办理过程中征求提案人意见的情况，存在的问题及改进工作的意见。

归档：承办单位在当年建议办理工作结束后，应根据文书立卷、归档的有关规定，及时将有关办理材料立卷归档，以备查阅。

我相信，只要我们从事人大工作的同志在日常工作中，多加强对代表的指导和服务工作，多开展一些调查研究和一些丰富多彩的代表活动，我县人大代表工作一定会更上一层楼。

谢谢大家!