司法实践中,行政执法和刑事司法常常紧密联系在一起,当行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时,行政违法行为就转化为刑事违法行为,对这个行为的处罚也就要求从行政执法领域过渡到刑事司法程序。行政执法和刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)工作是指在行政执法过程中将涉嫌犯罪的案件移交司法机关予以刑事追究,在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作机制。随着国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定的施行,我国“两法衔接”工作的相关制度得到逐步建立和发展,并在实践中取得了一定的成效。
今年以来,最高人民检察院在全国检察机关开展了第三次“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”,对污染环境、破坏生态资源的犯罪活动继续保持高压态势。该专项活动开展以来,各级检察机关严格按照高检院的要求,积极查办破坏环境资源犯罪专项立案监督案件。本文以近期成功办理的杨某某非法捕捞水产品的立案监督案件为例,谈谈检察机关探索实践生态环境保护执法中的“两法衔接”工作的主要作法、存在的主要问题,并对如何完善生态环境保护执法中的“两法衔接”机制提出对策与建议。
一、检察机关探索实践生态环境保护执法中的“两法衔接”工作的主要作法——以杨某某非法捕捞水产品案为案例
(一)基本案情
犯罪嫌疑人杨某某系武汉市东西湖区走马岭街道居民。2017年3月15日凌晨,犯罪嫌疑人杨某某伙同“飞飞”(男,身份不详,在逃)等人来到汉江武汉市东西湖区某铁路上游100米段,趁夜晚人少之际,使用非法的电捕鱼器等工具在汉江进行捕鱼作业,时间达1个多小时。凌晨1时许,武汉市东西湖区农业委员会、武汉市公安局水上分局联合执法人员巡查至此时,发现了杨某某等人的违法行为,遂当场将正在非法捕捞作业的犯罪嫌疑人杨某某抓获,并查获其非法捕捞的水产品2.8公斤,以及非法捕捞工具电瓶、逆变器、电捞、抄网、头灯、水桶等物品。
后检察机关及时通过“两法衔接”平台得知了以上单位的行政执法行动,遂立刻开展审查。经审查,办案检察官发现当前正处于每年3月至6月的汉江禁渔期,为保护汉江水域水生物产卵繁殖,在此时段禁止在相关自然水域进行捕捞作业。而杨某某身为沿江居民,在明知当前为禁渔期的情况下,仍违反保护水产品资源法规,使用禁用的工具、禁用的方法捕捞水产品,其行为已涉嫌非法捕捞水产品罪。为保护汉江流域的渔业资源和生态环境,根据刑诉法及“两法衔接”等相关规定,检察机关于3月15日向武汉市东西湖区农业委员会发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》,建议其将案件移送武汉市公安局水上分局,水上公安分局受理后于当日对犯罪嫌疑人杨某某、苏某某等4人立案侦查。
(二)主要作法
一是思想上高度重视。严格按照高检院第三次“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”的要求,将污染环境、破坏生态资源的犯罪活动立案监督工作列为年度重点工作,并结合当地实际,制定工作方案,确立工作目标。检察机关为此成立了办案专班,指派有丰富立案监督办案经验的检察官专门办理此类案件。在办理杨某某非法捕捞水产品案的过程中,检察机关的办案检察官多次前往区农委等部门,沟通协调案情。
二是加强与行政执法机关的互动交流。该专项活动开展以来,检察机关积极加强了与区内各行政执法机关的联系,就东西湖区生态资源丰富、水域面积广、相关领域违法行为多发、社会经济发展与环境资源保护的矛盾日益突出等特点进行交流研究,指导相关单位在查处行政违法行时特别注重审查其可能涉嫌的犯罪情况。专项活动开展以来,检察机关派员多次分别走访了区环保局、区水务区等行政执法机关,就今年推进该项工作召开协调会,分析了区域及近期所发案件的特点,就案件移送、证据收集、检验鉴定、涉案物品处置等工作中存在的难点和问题进行沟通和协商,达成共识。以办理杨某某非法捕捞水产品案为例,检察机关办案检察官多次前往区农委等部门,宣传相关犯罪的立案追诉标准及“两法衔接”的程序要求,疏通案件移送渠道,为该案的成功办理奠定了坚实的基础。
三是充分利用“两法衔接”工作平台。检察机关在依法履行监督行政机关移送涉嫌犯罪案件职能时,特别注重通过已经建立并逐渐完善的“两法衔接”工作平台开展监督工作。该专项立案监督活动开展以来,检察机关成立了办案专班,指派有丰富立案监督办案经验的检察官专门办理此类案件,坚持每日巡查、梳理工作平台,第一时间掌握区内各行政机关录入的案件线索,对案件线索实现当日发现、当日审查,涉嫌犯罪案件当日督促移送,将监督时效作为立案监督工作的生命线。此次检察机关办理的杨某某非法捕捞水产品案,就是检察机关通过“两法衔接”平台得知了武汉市东西湖区农业委员会、武汉市公安局水上分局联合执法行动的案件线索,确保检察机关及时对该线索进行跟踪指导。
四是充分发挥专业优势。检察机关作为法律监督机关,具有在案件定性、证据把握方面的优势。为让行政执法单位全面清晰地掌握立案标准、保障行政执法与刑事司法顺利衔接,检察机关将各个行政执法单位移送涉嫌犯罪案件立案标准的法律法规、司法解释分类汇编成册,制作成《移送涉嫌犯罪案件相关法律规定及立案标准汇编》,内容覆盖公安、工商、烟草、环保、质监、药监、税务以及卫生等多个行政部门,并分发给各个行政执法单位。同时在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制过程中,对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件,认为有必要时,检察机关主动派员提前介入,以引导行政执法机关按照刑事司法的要求收集、固定和保全证据。在掌握证据标准的同时,还进一步确保其准确性,有效利用司法资源。在办理杨某某非法捕捞水产品案的过程中,检察机关的办案检察官多次前往区农委等部门,宣传相关犯罪的立案追诉标准及“两法衔接”的程序要求,引导区农委按照刑事司法的要求收集、固定和保全证据。
二、生态环境保护执法中的“两法衔接”工作中存在的主要问题
一是生态环境保护法律法规不健全,使生态环境保护执法“两法衔接”机制的运作缺乏法律依据。在实体法上,目前我国关于“两法衔接”机制的框架在行政执法方面主要依托单一行政法规、部级规章等法规性文件组成,法律位阶较低,约束力不强,缺乏可操作性。在程序法上,现有的各种规章制度虽然对“两法衔接”机制运行做出了规定,但是实践中往往没有严格的程序可循,各行政机关之间由于专业的差异性,案件办理的程序、过程存在差别,导致“两法衔接”机制现实运行流于表面,实际效果不明显。
二是部分行政执法机关受传统执法理念的束缚,对“两法衔接”工作的认识不到位。行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的习惯,有些行政执法机关往往从自身利益出发,以种种理由和方式对检察机关的监督建议不以为然或者推诿拖延,甚至置之不理。在专项监督活动中一些行政执法单位还是不够积极、主动,在没有相关考评和通报机制保证的情况下,对行政执法单位缺乏有效监督机制,工作难以得到有效开展。行政执法机关一线执法存在人员不足、素质能力参差不齐,发现违法犯罪、调查取证能力、法律特别是刑事法律知识有待提高等问题。一些案件本可以刑事追究,但因为有的行政执法人员对移送刑事犯罪案件的相关法律不熟悉,缺乏系统培训,导致办案水平有限,移送的刑事犯罪案件不及时、不主动,对相关证据的收集不到位,导致公安机关、检察机关获取案件信息、固定证据工作相对滞后。
三是“两法衔接”信息共享平台运行成效还是不够明显。根据“两法衔接”机制的要求,通过建立一个信息平台,实现“两法衔接”工作信息资源的互联互通。通过信息平台,行政执法机关对执法案件实行备案制度,使司法机关及时掌握行政案件办理动态。而现实是全国大部分区域的信息平台尚未完全建立,或者建立了而缺乏有效的管理,使得传递的行政执法机关案件信息不准确也不及时,导致刑事司法机关对行政执法机关相关的案件信息掌握不及时也不完整,无法筛选和确定有价值的线索。
四是检察机关事多人少、专业知识受限。检察机关自身负有多项检察职责,人员紧张,难以保证足够的人力、精力开展专项监督工作。同时对行政法律法规、环境保护专业知识知悉程度有限,审查判断行政执法对象的行为是否涉嫌犯罪与进行监督的能力要求存在差距。
三、完善生态环境保护执法中的“两法衔接”机制的对策与建议
一是完善立法,整合生态环境保护方面“两法衔接”的法律依据。各有关部门应加强沟通,在生态环境保护 现行法律框架内,共同制定位阶较高的法律,使生态环境保护获得立法上的支持,从立法上将“两法衔接”工作机制的相关实体与程序予以明确,为实践提供法律依据。
二是要强化“两法衔接”工作平台的作用。“两法衔接”工作平台不仅包括了由行政机关向公安机关或检察机关的信息传递,也包括检察机关对前者移送案件办理信息的反馈和通报。主要包括联席会议机制、案件通报及备案机制和信息共享机制等。其中最为重要的就是信息共享机制,目前,信息平台发挥的作用还没有完全发挥,行政执法机关与刑事司法机关之间通过信息共享机制,逐步实现各行政执法机关信息管理系统与检察机关的信息联网共享,做到信息共享、密切合作。通过这种信息共享使司法机关了解行政执法机关正在查处的案件状况,以便及时提出司法建议或决定是否提前介入,也便于行政执法机关了解移送案件的查处情况,及时予以有效配合,为检察机关依法履行法律监督提供辅助决策依据。
三是加强环境生态保护专业化队伍建设。各相关行政执法机关应通过法律法规学习、执法知识培训等方式,学习业务知识、技能,不断总结和提高执法水平。检察机关要加强对环保领域专业知识的学习与培训,培养专业化检察人才,提高精准办案能力。要及时总结办理破坏环境资源刑事案件中好的经验做法以及进一步加强生态环境检察工作的意见建议,指导后续“两法衔接”工作的开展。
四是要进一步加强检察机关与行政执法机关的良性互动。检察机关要通过沟通、协调,畅通信息渠道,及时掌握行政执法机关的在办理破坏环境资源案件执法情况,对行政执法中出现的法律适用和衔接上的难点、疑点问题,及时提供法律服务。增强对行政执法机关移送涉嫌破坏环境资源犯罪案件的监督,指导行政执法人员提升对刑事法律的把握能力,以实现对案件的正确定性,也能保证收集的证据的法律效力,提高案件的办理效率。健全对行政执法人员的监督机制,使行政机关自觉接受检察机关的监督。同时拓宽对“两法衔接”工作的监督途径,丰富监督方式,综合运用立案监督、检察建议、纠正违法等手段,督促行政执法机关及时移送涉嫌破坏环境资源犯罪案件,促进行政执法与刑事司法的有效衔接。
五是加强衔接、完善工作机制。各行政执法机关要以更加有力的行动来加大对破坏环境资源违法犯罪行为的执法力度,并结合东西湖区的特色,做好环境保护和生态资源维护工作,服务临空港开发区经济社会发展大局。检察机关要通过“两法衔接”工作机制监督行政机关在办理破坏环境案件中出现以罚代刑等行为,通过监督行政执法发现涉嫌破坏环境犯罪的刑事案件线索,及时依法打击。通过“两法衔接”机制运行,增强行政机关执法能力,扩大司法机关受理破坏环境资源刑事犯罪案件的途径,提高检察机关监督水平。同时,检察机关还将加大推进环境生态领域公益诉讼工作,充分发挥检察职能,全面履行法律监督工作,严厉打击目无国法、破坏环境、危害民生的犯罪分子,让绿水青山展笑颜。
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