自2016年7月5日司法部发布了《关于废止〈司法部 建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》后，继承公证书不再作为当事人申请不动产继承登记的必要收件。由此带来的审查难度和压力急剧增加，一些地方因此制定了不动产非公证继承登记（以下简称“非公证继承登记”）的操作规定或者通过购买服务方式予以化解。
2021年1月1日起《民法典》施行后，公证遗嘱不再具有优先效力，遗嘱形式增多、继承人范围扩大等规则的变化，使得非公证继承登记的审查方式也需要相应地调整。为此，笔者通过分析非公证继承登记中的主要难点和产生的原因，对其审查要点以及风险防范提出相应的建议。
非公证继承登记的主要难点
继承证明材料的真实性认定困难。《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第14条、《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）第1.8.6条规定，申请人向不动产登记机构提供被继承人死亡证明、被继承人的亲属关系证明等一系列证明材料后，再由登记机构按照审核规则进行审核。《民法典》第1127、第1128条规定，法定继承人第一顺序有配偶、子女、父母，第二顺序有兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。同时还新增了被继承人的兄弟姐妹先于被继承人死亡的,由被继承人的兄弟姐妹的子女代位继承的规定。由于继承法律关系相对复杂，因此涉及的家庭关系较多，且存在着继承法律关系不确定性。
另外，登记机构办理非公证继承登记时，还需要询问当事人是否存在遗嘱继承、受遗赠等情况。如何查验复杂多样的继承证明材料的真实性，成为困扰登记机构的难题，也直接影响着登记质量。
申请材料与事实冲突带来的审查困难。由于信息共享尚未全面，部门之间仍缺乏互通机制，导致不同部门出具的材料存在冲突的现象。例如，申请人提供的证明材料显示其为被继承人的独生子女，并提交了居委会或街道的确认说明，登记机构在查验材料均无矛盾的情况下为其办理了继承转移登记。而后其他法定继承人对继承登记提出异议，并提供了公安部门出具的被继承人存在多个子女的户籍关系证明，由此给登记机构带来了被动和风险。
另外，登记机构还会遇到同一部门不同分支机构出具的证明不一致的现象。例如，登记机构凭其中一位继承人提交的某公安局派出所出具的户籍关系证明办理了继承转移登记。之后，另一继承人持另一派出所出具的户籍关系证明显示被继承人存在其他子女，要求登记机构办理更正登记。经登记机构了解，两份户籍证明系公安部门不同的派出所出具，分析其原因，系其他继承人已迁出该户口，导致户籍关系证明反映的内容不全。
法定继承人范围扩大带来审查的困难。《民法典》第1128条将代位继承的范围扩大至被继承人的侄儿、侄女、外甥、外甥女等也可获得代位继承权资格，可以代位继承相应的遗产份额。《民法典》在原《继承法》基础上扩大代位继承人的范围，不仅是中国传统文化中人伦美德的弘扬，也增加了财产在家庭内部亲属之间传承的可能性，降低无人继承财产事件发生的概率，使得财产流转尽显公平，也是最大限度地保护公民的财产权。
上述规定，必然使登记机构所需核实的继承人范围有了更大的扩充，增加了审查的难度，需要收取的亲属关系证明也趋于多样复杂。
公证遗嘱不再具有优先效力带来的审查困难。《民法典》实施后，公证遗嘱不再是所有遗嘱形式中法律效力最高的遗嘱，而是与其他自书、代书、打印等遗嘱具有同等法律效力。该条法律的修改充分体现了法律对于权利人真实意愿的尊重，最大限度地保护了立遗嘱人对财产享有的处分权、变更权，也是法治在继承领域的重大进步和体现。但与此同时，也给登记机构在办理遗嘱继承登记时带来了难度和挑战。
《民法典》实施后，当事人即使提供了公证遗嘱书，登记机构也不能简单地以遗嘱公证书作为直接依据来办理遗嘱继承登记。此时，登记机构不仅要关注当事人提供的遗嘱公证书，还要防止被继承人有其他遗嘱的存在，否则容易引起不必要的登记纠纷和麻烦。但登记实务中，登记机构很难对遗嘱的合法有效性作出实质性调查，这就需要登记机构对审查方式进一步作出相应的改进和提升，以适应法律规定的变化。
遗嘱形式多样化带来的审查困难。在保留了自书、代书、口头、录音、公证遗嘱的基础上，《民法典》第1136、第1137条增加了打印遗嘱、录像遗嘱。遗嘱属于要式法律行为，就是立遗嘱人订立遗嘱时，需要依据法律规定，按照一定的形式并履行法定的程序。这样订立的遗嘱才能产生法律效力，受到法律保护。目前《民法典》对于法定的遗嘱形式都规定了生效要件。
因此，当事人申请登记时，应当提交符合法定形式的遗嘱。对于口头遗嘱虽然没有书面形式，但需有两个以上见证人在场见证，并且还需要见证人见证遗嘱的材料。由于口头遗嘱相对于其他形式的遗嘱，在相关利用场所起到的证明效果不佳，而且立遗嘱人通常在危急情况消除后，能够以其他形式立遗嘱的，则口头遗嘱无效，所以在登记中很少有口头遗嘱申请登记的情形。
对于其他形式的遗嘱，如录音、录像遗嘱，立遗嘱人完全可以在不借助外力的情况下，使用自身的手机、平板等现代科技工具，订立一份电子遗嘱，并将之储存在各类数据终端或者电子数据的存储介质中。但是，该遗嘱具备易复制和易取得等多重属性。为此，登记机构判断该遗嘱是否合法有效变得更加困难复杂。
非公证继承登记的审查要点
查验申请材料的齐全性、形式合法性。申请材料齐全是指申请人提交的各类证明材料齐全完备，符合登记的相关规定所要收取的材料。申请材料形式合法是指申请人提交的各类证明材料系有权部门出具，符合法定要件形式，并在规定的有效期限内。
对于非公证继承登记，登记机构将主要是根据《细则》第14条、《规范》第1.8.6条等规定查验申请材料的齐全性。根据《民法典》《不动产登记暂行条例》《细则》《规范》等规定，查验申请材料的形式合法性。至于申请材料的真实性，《不动产登记暂行条例》第16条规定，由申请人负责。主要查验以下几个方面。
一是对死亡证明的查验。《规范》第1.8.6.1规定，死亡证明可以是医疗机构出具的死亡证明、派出所出具的注销户口证明、人民法院宣告死亡的判决书等。但因有一些被继承人死亡时间久远、档案保管不善等原因导致上述部门无法提供依据的情况，笔者认为，申请人提供的死亡公证书、被继承人原所在的单位或居住地居（村）委会出具的死亡证明，以及被继承人原单位出具的丧葬费、抚恤金审批表上的记载内容，也可以作为死亡证明的依据。
二是对亲属关系证明的查验。根据规定，亲属关系证明可以是公安部门、民政部门、有关单位或居（村）委会出具。如果这些材料都难以全面反映被继承人与所有继承人的亲属关系，笔者认为，可以考虑从被继承人生前人事档案中有关履历表中对于家庭关系和社会关系的记载内容获取相关信息。如一般情况下，退休工人的人事档案由所在区的退管会管理，机关事业单位退休的干部人事档案一般在原单位，处级以上干部的一般在当地组织部门。除此以外，还有一些特殊情形，如被继承人没有工作单位的，可以通过其配偶、子女的人事档案来了解信息。对于在一份材料中无法求证的事项，可以通过多种材料间接取得。
三是对遗嘱的查验。对于非公证遗嘱的其他形式遗嘱，由于立遗嘱人可能不具备专业法律知识，其所立遗嘱是否符合法定要件，是登记机构重点审查的内容。
以登记机构常见的自书遗嘱为例，《民法典》第1134条规定，自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写、签名，注明年、月、日。由此可见，自书遗嘱需满足由被继承人亲笔书写、签名和注明具体日期3个要件。其他形式的非公证遗嘱，《民法典》第1135条至第1138条则规定了“均需两个以上见证人在场见证”。对于打印遗嘱的，遗嘱人和见证人应当在遗嘱每一页签名，并注明年、月、日。录音录像遗嘱的，遗嘱人和见证人应当在录音录像中记录其姓名或者肖像，以及年、月、日。
在登记实务中，登记机构可以先从法定形式要件来判断遗嘱的合法有效性。如果遗嘱明显不符合法定生效要件，登记机构就可以即时作出不予受理的处理。而在遗嘱法定生效要件都满足的情况下，仅依靠登记机构对遗嘱的真实性进行查验，其难度和风险都太大，因此，笔者建议，这种情况宜通过全部法定继承人共同确认遗嘱的真实性及其是否为最后一份遗嘱的方式予以处理。在全部法定继承人均无异议的情况下，登记机构可认定遗嘱合法有效。
申请登记程序合法。登记程序是登记机构作出的确定登记内容的方式、步骤、时间和顺序的行为过程，程序的颠倒和遗漏都有可能侵犯不动产权利人的合法权益，直接影响到登记的合法性。
在非公证继承登记中，除法定的常规性受理、审核、登簿程序外，还需要特别注意以下事项。
一是注重询问技巧，获取有关信息。询问是登记机构与申请人有效沟通的主要方式，尤其在办理非公证继承登记中，登记人员有针对性地进行询问，可以更多地了解继承关系的相关信息，有助于判断申请材料的合法有效性。据笔者了解，在出台非公证继承登记操作规范的大部分城市，询问都是登记程序的必经环节，如北京、南京、无锡等地。
非公证继承登记涉及的人员较多，有些还会涉及转继承和代位继承，所以在询问过程中稍有不慎，就会遗漏重要信息，造成登记错误。为此，登记人员在询问时，应该增加询问内容，拓宽询问方式。询问的问题不能过于格式化，尽量避免让当事人仅作出肯定和否定性回答，如“您是否只有这次婚姻”或者“您是不是就这两个子女”之类的询问，而可以通过询问“您的婚姻情况怎样”“您有几个子女、子女的姓名”等问题，以获取更多的信息。登记人员在询问当事人发现其有多次婚姻时，还可以再进一步询问“您有几次婚姻，每次婚姻生育子女的情况”，同时结合当事人提交的婚姻状况证明来佐证。对于当事人提供的材料与登记信息及询问结果有矛盾和疑点的地方，需加强询问辅助解决可疑之处。
此外，询问宜通过登记人员与被询问人当面进行。询问的内容需要被询问人亲自陈述，而不应由他人代为回答。由于法律法规未禁止委托申请，即委托人的被询问事项由代理人代为行使。为此，笔者建议，登记人员宜当面询问每一位继承人，尤其是被继承人配偶，其是了解被继承人子女状况的关键人物。
二是公示征询异议，必要时可发函相关单位。在非公证继承登记中，公示是登记程序中的必经环节。公示是广泛征求意见、核实当事人申请事项是否真实的一种手段。有些城市为了扩大知晓率，除了在登记机构门户网站上公示外，还要求在不动产所在地张贴公示。为了能充分地征询异议，最大限度了解情况，登记机构将公示期设为60日或者90日等较长时间。此外，登记机构发现证据不充分或认为需要进一步核实情况的，可以发函给出具证明材料的单位、被继承人或者遗赠人原所在单位或居住地的居（村）委会核实相关情况。公示和发函作为继承登记的有效手段，能进一步掌握继承登记的相关事项，提高申请材料的真实程度。
非公证继承登记风险化解建议
由于非公证继承登记的申请材料多样、复杂，其真实性难以保证，申请人虚假申请导致登记错误的比例相对于其他登记类型较高。为妥善化解登记风险，保障登记机构权利不受到侵害，笔者提出如下建议。
告知第三人救济途径，必要时启动依职权更正登记。申请人向登记机构办理非公证继承登记的，基于该登记对第三人造成的侵害具有时间和主体上的不确定性，若第三人认为自己的合法权利受到侵害时，登记机构应及时告知其救济途径。一方面，第三人可以凭登记簿记载错误的证明材料向登记机构申请异议登记，并在异议登记的15日内向人民法院提起民事诉讼，解决权属争议，登记机构再凭生效法律文书办理更正登记。另一方面，若第三人不愿通过民事诉讼，坚决要求登记机构更正且第三人提交的材料确能证明登记簿记载有误，在权利人不同意更正的情况下，登记机构可根据《细则》第81条规定，启动依职权更正登记。
建立失信行为管理机制，有效惩戒虚假行为。近几年，随着房地产经济价值大幅上升，少数当事人为了获取更多的利益价值，通过提供虚假材料来骗取不动产登记的现象屡禁不止。由于非公证继承登记中，当事人提供的亲属关系材料、遗嘱等申请材料的真实性存在认定困难问题，提供“假材料”的行为时有发生。对于虚假方式办理的登记，登记机构发现后往往通过不予受理或不予登记的方式处理。已经虚假登记成功的，登记机构应引导当事人通过司法途径解决或者依职权更正登记。但对虚假申请人的惩戒措施极其有限，有些地方只是口头告诫，有些地方将弄虚作假者信息向信用管理部门进行报备，但这些都无后续的制约手段，无法起到震慑效果。
为防范登记风险，有力惩戒造假行为，笔者建议，在不动产登记领域建立失信行为管理机制，从失信行为界定、信息归集、信息披露以及联合惩戒等方面对不动产登记失信行为进行全面管理，构建不动产登记信用体系，有效惩戒失信行为。
加快大数据信息共享进程，堵住风险漏洞。随着“互联网+政府服务”、优化营商环境等改革措施的深入推进，申请登记的便捷度越来越高，通过信息数据共享获取申请材料已成为发展的趋势。为此，登记机构一方面需不断完善“互联网+不动产登记”技术建设，另一方面要加强与相关部门的沟通，推进大数据信息共享进程，实现与公安、民政、档案等部门信息互通共享。今后，在办理非公证继承登记时，死亡证明、亲属关系证明等材料可以由登记机构通过大数据信息共享方式获取，不再由当事人提供，这样既能保证材料的真实性，又能提高登记效率，让“数据多跑路、群众零跑腿”落到实处，真正堵住失信行为带来的风险漏洞。
作者单位：江苏省无锡市不动产登记中心
《中国不动产》2021年第9期
供图：单雨辰
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