不动产登记涉诉风险点分析（上）

2016-12-04 尚娟

　　导语

　　不动产登记是《中华人民共和国物权法》确立的一项物权制度，是指经权利人或利害关系人申请，由国家职能部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的行为。本文主要以律师的视角，分享在办理不动产登记中可能遇到的问题及相关的案件处理经验。本文主要涉及四部分的内容，前三部分按照不动产登记流程（即申请程序、审核程序、登记程序这三个流程）分别梳理笔者在代理案件中遇到的常见涉诉风险点；最后一部分介绍不动产登记赔偿责任，由于不动产登记赔偿责任是登记机关最不希望出现的裁判结果，所以有必要系统地了解一下与不动产登记赔偿责任有关的基础知识，以便登记机关能通过规范登记行为来防范相关法律风险。

　　一、登记机关在接收材料环节中的涉诉风险

　　材料接收环节是登记中的启动环节，通常而言材料接收环节的涉诉风险较小，但在实务中也存在一些容易忽视的细节：

　　（一）申请材料的接收与处理

　　《不动产登记暂行条例》（以下简称“《条例》”）第十七条[1]规定了四种处理方式，即受理、更正后受理、不予受理并一次性告知需要补正的全部内容、不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。

　　虽然《条例》对上述四种处理方式所适用条件规定得比较明确，但笔者注意到在实务操作中，登记机关为了节约行政资源，往往会针对不同情形预先形成固定的范本或通过系统来生成格式文本直接进行处理。正是由于这些范本本身就是多次重复使用或是系统生成的，工作人员在使用时容易不仔细查看范本中已经生成的表述，这样一旦范本出了错误就会产生相应的涉诉风险。对此我们可以看以下这则案例：

　　尹某是位于北京某小区1号楼6层701、702、703号三套房屋的房屋所有权人，并就前述房屋分别取得《房屋所有权证》，其向房屋登记机关申请将上述三套房屋合并为一套房屋。房屋登记机关经审查，认为申请人提交的材料不齐全，于同日作出《不予受理告知书》，告知申请人补正规划部门及测绘部门出具的相应材料后重新提出申请。《不予受理告知书中》援引的法律依据为《条例》第十七条第四款[2]；而实际本案情形应适用第十七条第一款第（三）项[3]。后经了解，《不予受理告知书》系工作人员通过系统自动生成。但是，告知书作出后，工作人员对于告知书所适用的具体情形以及适用法条并未进行仔细核对，即对申请人进行了送达，导致了告知的不予受理理由以及援引法条不一致。申请人不服，提起行政复议。国土部经审理认为：依据《条例》第十七条、《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”）第二十六条、第三十七条[4]规定，被申请人在收到申请人的申请后，经审查认定提交的材料不齐全，决定不予受理并告知申请人应当补正的材料，并无不当。但被申请人作出的《不予受理告知书》中引用《条例》第十七条第四款的规定作为不予受理的依据，属于适用法律依据错误。遂作出复议决定，确认被申请人作出的《不予受理告知书》违法。

　　由上述案件可见，即使是系统自动生成的范本文件，也需要根据不同情形进行核对并根据实际情况进行改动，建议在向当事人出具相关文书之前，对系统形成的文书进行人工核对，以保证出具文件的准确性。

　　（二）登记机关对授权委托书的审核

　　《条例》第十五条第一款[5]以及《实施细则》第十二条第一款、第二款[6]明确规定，就不动产登记，当事人可以自行申请，也可以委托他人代为申请；委托他人代为申请的，需向登记机关提供授权委托书。实务中，登记机关对于授权委托书的形式要求审查得比较严格，比如对于自然人委托的，如不能亲自到场签署授权委托书的，则需提供经公证的授权；但对授权委托书的授权事项，由于申请人使用的文本各异，对于授权事项及范围的审查能力则取决于审核人员的法律素养。笔者也遇到过几起因申请人事先设定交易发生的前置条件而登记人员在受理时未能审查前置条件是否得到满足，或者在授权不明的情形下登记机关直接依据授权办理登记的案例。以下我们来看一则案例：

　　王某名下有一套房产，以该套房产作为抵押物向小额贷款公司借款，根据小额贷款公司的要求，王某向小额贷额公司的工作人员出具了一份经公证的授权委托书，授权委托书中载明了授权事项：“因本人在外地，无法亲自办理登记，特委托某某代为办理该套房产的相关登记手续。委托事项包括：1、代为办理上述房屋的借款抵押登记；2、如借款到期无法偿还的，则委托受托人代为出售上述房产，即受托人有权代为出售上述房产，包括签订房屋买卖合同、代为收取房款，办理房屋转移登记、交纳税费等一切手续。”登记机关在收到代理人递交的登记申请以及授权委托书后，依申请办理了房屋权属转移登记。申请人本人在了解到其房产已经过户后，向登记机关提出了异议，主张其授权中是有前置条件的，登记机关未能尽到审核责任。经查阅相关登记档案，对于授权中提及的办理房屋转移登记的前置条件即借款是否到期无法偿还，登记机关并无相关审查记录。在本案中，由于委托人在设定委托事项时设定了相应的前置条件，如委托条件未能得到满足的情况下，受托人是欠缺代理权限的，登记机关在此种情况下如根据受托人的申请办理房屋登记则对委托人合法权利造成侵害，存在涉诉的风险。

　　由上述案例可见，登记机关对于授权委托书这类授权文件亦不能放松审查要求，一定要尽到审慎审核的职责，对于委托人与代理人双方的信息、代理事项、代理权限以及授权期限等需进行全面审核。由于房屋、土地等不动产往往价值较大，且是家庭或企业生产生活最为重要的物质保障，一旦被无权代理人处分，则将严重影响真正权利人的利益，故对于授权内容可能出现歧义、或者认为可能设定前置条件或在代理权限上设定障碍的，一线工作人员在处理时应当慎之又慎，对于存疑或把握不准的可第一时间征询法制科或外聘专业人士的意见，务必在授权内容明确后再行办理后续的登记事项，以减少因登记错误带来的涉诉风险。

　　[1]《不动产登记暂行条例》第十七条　不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：

　　（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；

　　（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；

　　（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；

　　（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。

　　不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。

　　[2]该条款序号的准确表述应为第十七条第一款第（四）项。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第四项 申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。

　　[3]《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第三项 申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。

　　[4]《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条 下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：

　　（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；

　　（二）不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更的；

　　（三）不动产权利期限、来源等状况发生变化的；

　　（四）同一权利人分割或者合并不动产的；

　　（五）抵押担保的范围、主债权数额、债务履行期限、抵押权顺位发生变化的；

　　（六）最高额抵押担保的债权范围、最高债权额、债权确定期间等发生变化的；

　　（七）地役权的利用目的、方法等发生变化的；

　　（八）共有性质发生变更的；

　　（九）法律、行政法规规定的其他不涉及不动产权利转移的变更情形。

　　第三十七条 申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：

　　（一）不动产权属证书；

　　（二）发生变更的材料；

　　（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；

　　（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；

　　（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；

　　（六）其他必要材料。

　　[5]《不动产登记暂行条例》第十五条第一款 当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。

　　[6]《不动产登记暂行条例实施细则》第十二条第一、二款 当事人可以委托他人代为申请不动产登记。

　　代理申请不动产登记的，代理人应当向不动产登记机构提供被代理人签字或者盖章的授权委托书。

　　二、登记机关审核环节中的涉诉风险

　　从不动产登记行为的目的与功能来看，不动产登记具有复合性：一方面该行为是行政机关履行登记职责而产生，具有行政行为的性质；，另一方面登记行为是当事人主导推动的结果，国家强制色彩较弱，同时从登记的功能来看，主要的是不动产物权权利状况的公示，产生的是关于不动产权利归属和变动状况等私法上的效果，又带有一定私法性质。在登记行为发生争议时，多存在民行交叉的现象，其复合性是问题的根本。为此，不动产登记机关的行政审查责任应有别于一般的行政机关，为有效减少登记机关在审核环节中的涉诉风险，需要登记机关的工作人员准确把握住不动产登记的审核标准以及审查内容这二个核心问题，以下简要进行介绍：

　　（一）不动产登记机关的审查标准

　　我国现行的法律并未明确规定登记机关对登记申请材料的审查是实质审查还是形式审查。我们理解，在现有的法律体系下，不动产登记机关的审查标准为：以形式审查（书面审查）为主，以实质审查为辅（参见《条例》第十八条、十九条[1]，以及《实施细则》第十五条、第十六条[2]）。在本所律师代理的不动产登记案件中，尤其是在登记申请人提交的申请材料存在弄虚作假或其他错误情形下，登记机关是否尽到对申请材料的审核义务，成为法院审理焦点问题，而裁判机关在认定不动产登记机关是否尽到审核义务的认定上，一般会采取“审慎审查”的标准。

　　关于登记机关应承担的“审慎审查”义务，笔者认为可从以下二个方面来解读：一方面，《物权法》、《条例》与《实施细则》以及之前的《房屋登记办法》都规定了登记机关对于不动产权属来源文件与申请内容的比较核对，对申请人的询问、实地查看等职权，表明登记机关对于申请材料并非简单形式上的审查。比如：《条例》以及《实施细则》中均规定对于申请材料之间及申请材料与登记内容之间的逻辑关系是否与民事法律关系保持一致，如出现不一致，登记机关作为审核机关就负有进一步询问或查验的义务，如未进一步询问或查验，则存在被认定为未尽审慎审核义务的情况；。又比如：对于因房屋灭失后申请办理注销登记的，登记机关如没有去现场查看，仅凭申请人提供的照片，就有可能导致登记出现重大错误的情形。另一方面，这种审核义务通常而言是基于一般人的理性、经验、常理等即能作出正确判断的义务，裁判机关也不会刻意扩大行政机关的审查范围和审查能力，要求登记机关对材料的真实性全权负责。我们理解，材料的真实性原则上是由申请人负责，登记机关是在现有的办公条件允许的范围内承担审查义务。比如：对于应当通过设备验证的，必须进行验证。对于通过肉眼观察就能辨别真伪，而登记机关又在未辨别出真伪的情况下办理了登记，则属于未尽到慎审的注意义务。对于登记机关经审慎审核后仍不能辨别出真假的，则登记机关不存在过错，不会导致有责败诉的结果。

　　（二）不动产登记机关的审查内容

　　对于不动产登记机关的审查内容，除《条例》及《实施细则》的明确规定外，为便于大家更好进行理解，可借助对民事法律关系中的分类，从权利主体、权利客体、权利内容等角度将审查内容进行分解，具体包括：

　　1、审查权利主体是否适格

　　登记机关首先应审查申请人的身份证明材料，包括核查登记申请主体是否与不动产登记簿上记载的权利人相符，是否与相关基础交易文件上载明的当事人相符等。

　　2、审查权利客体是否相符

　　登记机关应审查不动产登记簿所记载的不动产状态、不动产的实际状态与合同指向的不动产状态是否相符。比如，对于特定的登记类型，需通过实地查看核实权利客体信息是否属实。

　　3、审查申请的权利内容与当事人实际享有权利状态是否具有一致性

　　针对申请人提出的登记申请，登记机关需审查当事人申请所指向的特定权利与不动产登记簿记载的特定的权利或实际享有的权利状态是否与具有一致性，比如当事人申请办理更正登记，而申请材料实际指向的是注销登记；再比如当事人申请办理宅基地使用权登记，而其实际权利状态却是土地承包经营权。

　　（未完待续）

　　[1]《不动产登记暂行条例》第十八条 不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：

　　（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；

　　（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；

　　（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。

　　第十九条　属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：

　　（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；

　　（二）在建建筑物抵押权登记；

　　（三）因不动产灭失导致的注销登记；

　　（四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。

　　对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。

　　不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。

　　[2]《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条 不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：

　　（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；

　　（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；

　　（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；

　　（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。

　　第十六条　不动产登记机构进行实地查看，重点查看下列情况：

　　（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记，查看房屋坐落及其建造完成等情况；

　　（二）在建建筑物抵押权登记，查看抵押的在建建筑物坐落及其建造等情况；

　　（三）因不动产灭失导致的注销登记，查看不动产灭失等情况。