来源：中国不动产官微 2018-06-11
高速公路用地确权登记难题的破解思路
随着全民产权保护意识的提高和不动产统一登记工作的深入开展，高速公路企业越来越意识到不动产登记对其资产的管理使用和保值增值具有重要意义。然而，由于高速公路建设的特殊性，高速公路相对粗放的用地管理模式，以及政策缺位、更替导致的历史遗留问题，使得高速公路用地登记阻力重重，大部分高速公路在现行政策下登记困难。本文分析了高速公路用地确权登记的几个疑难问题，以期对助力高速公路用地确权登记进程、推动高速公路企业多元化经营有所助益。
确权登记疑难问题
《物权法》颁布以来，产权保护逐渐成为全民共识。自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）实施，不动产登记不仅成为保护不动产权利人合法财产权的利器，也成为激活沉淀资产、撬动经济发展的重要杠杆。
尽管不动产登记情形火热，但以高速公路等为代表的特殊不动产的登记却显得不温不火，有些地区甚至完全没有开展相关登记业务。据交通运输部相关数据统计，截至2016年年底，我国高速公路里程已经突破13万千米，总里程居世界首位，高速公路发展举世瞩目。但是，已经进行不动产登记的高速公路却是寥寥。这有可能导致权利人对相关不动产的转让、出租、抵押融资、出资入股等资产处置行为受到无形限制，不仅国有资产保值增值的目标难以实现，甚至会造成国有资产流失。
从类型来看，高速公路用地主要包括高速公路主线及服务区、管理处、收费站、养护区、交警用地、监控通讯用地等（彭艺娴《高速公路登记发证工作审核要点的探讨》）高速公路用地登记难的原因有很多，既有高速公路作为线性工程本身的复杂性因素，又有管理粗放，政策缺位、更替造成的历史遗留问题。对此，有些省市出台了规范性文件，有针对性地解决高速公路用地登记问题。如，福建省2015年7月印发了《福建省人民政府办公厅关于做好高速公路存量土地资产处置工作的通知》；辽宁省2016年5月印发了高速公路土地登记发证实施方案，这些政策为加速高速公路土地确权登记、盘活高速公路资产打开了通道。
尽管如此，高速公路用地确权难、发证难依然是全国层面的普遍问题，各地高速公路企业也在积极通过各种途径寻求突破。笔者先后调研过北京、天津、福建、贵州、辽宁等地的高速公路用地确权登记情况，结合调研实践和相关理论研究，梳理了各地高速公路用地确权登记面临的几个疑难问题，并结合地方上的有益探索提出了解决对策，以期对厘清相关关系、助力高速公路确权登记、盘活高速公路资产有所裨益。
实际用地范围与审批范围
高速公路实际用地范围与审批范围不一致是导致高速公路用地登记难的一个重要原因。造成用地范围不一致的原因大致可以归纳为两点。
一是限于实际线路的复杂地况，高速公路工程实际施工往往与规划不相一致。高速公路属于线性工程，在建设过程中施工方往往会针对不同地况灵活掌握用地范围：由于边坡地质不稳，需要放坡超边界施工；因地质不良，边坡、洞口发生塌方，需要超边界施工；局部设计产生的错误和工程需要补充用地，扩大用地范围；隔离栅打设发生局部偏移造成实际用地的偏差等。
二是高速公路用地审批管理粗放。在我国，高速公路建设的政治和经济意义重大，各级政府常合并审批流程，缩短审批期限，过分追求建设速度，最终造成高速公路项目在立项审批、供地、用地等环节管理漏洞频出，批而未供、供而未用、未批先用、批东建西等现象层出不穷。
高速公路实际用地范围与审批范围不一致主要包括高速公路用地与周边权属地块交叉，高速公路占用的土地缺少权利来源材料，批而未用的土地被周边地块占用，用地红线与实际利用土地不一致等，这些问题直接影响高速公路用地登记发证，导致的发证结果不外乎三种情况：一是按照原批复面积发证，二是按照实际建设面积发证，三是按照实际建设面积对未批准面积予以扣除后发证。而这些情况都将造成实际使用范围与批准范围的错位，没有解决根本问题。并且，依照现行政策，土地管理部门按照审批范围进行供地，而登记机构按照审批范围和供地材料登记发证。一旦出现用地范围和审批范围不一致的情形，申请人的土地权属来源材料就会缺失或是不齐全，相关机构在办理权籍审核时也无法取得四邻指界的材料。在实际操作中，项目单位通常要求按照实际施工线位来申请调整报批范围和用地手续，并且按照实际用地范围进行四邻指界盖章。但此时的权属情况已经发生了很大改变，在缺乏理论、政策支持时，登记机构也难以突破现有规定按照实际情况审核相关材料。
根据《条例》及其相关规定，土地登记的前提是权属合法、界址清楚、面积准确，土地登记还要有相关土地权属来源材料，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。因此，解决发证范围的矛盾应当从项目建设实际和调整发证政策规定两方面来考虑。一是进一步规范高速公路的建设行为，包括设计与施工行为，不得随意扩大或超出边界。二是适当调整国土资源管理部门的发证范围规定。
根据高速公路建设和发证实践，笔者提出两个调整建议：第一，对于未批先用的土地，应可以允许调整发证范围。有两个方法，一是利用高速公路未被列入发证范围的边角地的面积，置换给未批准面积作为调整，原因是该土地实际仍由地方使用，并未改变用地性质；二是可允许置换面积总量不超过批复面积一定的比例。第二，对于权属交叉情况复杂、难以取得法定土地权属来源材料的情况，应可允许将“与农村集体经济组织签署的换地协议或达成的书面意见”作为土地权属界址审核的参考材料。这一点，《辽宁省高速公路土地登记发证实施方案》已经有相关规定。简化手续，为高速公路用地确权登记打开了通道，既保障了国家利益，又保护了高速公路管理使用单位的合法权益，同时也有利于维护土地权利人和人民群众的利益。
经营性用地供地问题
根据我国《土地管理法》第54条的规定，高速公路作为“城市基础设施用地和公益事业用地”，其用地通常系划拨而来。在高速公路主线之外，服务区和加油站作为必不可少的配套设施，往往会随主线同期建设，同步使用。而根据《土地管理法》的规定，经营性用地不得划拨，只能采用招拍挂的方式出让。有些地方性法律就明确规定经营性用地需要以公开出让的方式供地，例如《天津市土地管理条例》第70条规定：“因实施城市规划、改变企业经营性质等原因，确需改变以划拨方式取得国有土地使用权的土地用途的，经原批准机关批准后，土地使用权人应当到土地行政主管部门办理国有土地使用权有偿使用手续。其中用于经营性建设的土地，应当由市土地整理储备机构统一整理储备，进入土地有形市场公开交易。”高速公路主线为公益用地，而附属设施，如加油站、服务区，甚至办公场所，又属于经营性用地，土地性质差异也增加了高速公路不动产登记的困难。
无论是统一的供地方式，还是根据不同用途的差异化进行供地的方式都存在一系列问题，客观上增加了登记的难度。统一化供地方式导致服务区、加油站等经营性不动产的登记申请材料与所登记权利之间出现龃龉；而差异化登记方式导致高速公路主线与服务区等经营性用地分属于不同主体，在权属调查、宗地划分和权利设置等方面加大了问题难度系数，且不利于高速公路资产的统一、多元化经营。因此，根据调查情况建议，高速公路服务区内的经营性用地不宜分散使用招拍挂等方式供地，建议可同高速公路主线用地一并采用划拨方式，或者由高速公路项目单位提供经营性用地范围，按照范围补缴出让金。
四邻指界与重复指界问题
指界是地籍调查的一项内容，是指指界人（包括本宗地和相邻宗地权利人）对被调查宗地的界址进行现场指认并在界址表上进行签字盖章确认的行为。根据《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第34条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等申请材料。因此，作为地籍调查的重要一环，四邻指界是申请土地登记必不可少的程序。以天津市为例，《天津市土地管理条例》第20条规定，与土地权属界线相邻的土地所有人、使用人，应当出席指界盖章程序。对指界有异议或者无正当理由不出席指界的，由土地行政主管部门根据国家和本市有关规定、土地所有或者使用的证明文件以及土地现状，划定土地权属界线。
高速公路项目线路长，涉及的权属单位众多，从用地组卷到供地需要一两年甚至更长时间才能完成，具备土地登记条件时，项目基本竣工通车。项目竣工通车后，高速公路与周边土地权属之间的交叉错乱导致指界工作基本无法完成。
除四邻指界程序无法落实外，还有重复指界问题亟待解决。如《天津市土地管理条例》第61条规定：“建设项目用地在取得国有土地使用权前，土地行政主管部门应当进行地籍调查，核实用地权属界限。对已核实权属界限的，可以按照地籍调查成果确定界址。”具体到高速公路用地登记问题，建设项目在用地组卷阶段已进行界址表盖章，而土地登记时还需再次进行四邻指界，重复性进行指界不仅不能明确权属边界，而且前后指界的冲突也会影响高速公路管理使用单位的合法权益。对此，《辽宁省高速公路土地登记发证实施方案》简化了程序，规定凡是界址没有发生变化，无论在哪个阶段进行过四邻指界盖章，都不需要再重复进行此项工作。
指界问题已经成为影响高速公路用地登记的关键问题。高速公路管理单位在后期四邻指界过程中遇到的阻力很多，尤其在权属单位众多，而牵涉利益又很大的情况下，相邻权利人拒绝签字、无限期拖延甚至扯皮等行为可谓常态，但其行为又不在法律调整范围之内，真正的权利人无法进行权利登记却又无可奈何。这有悖于法律维护权利人合法权益、维护社会公平正义的目标。
在充分进行调研的基础上，本着减轻当事人负担、避免重复工作的宗旨，结合工作实践，笔者在风险可控的情况下提出如下建议：一是对权属来源资料合法、界址明确，经实地核实界址无变化且与相邻宗地界址不冲突的，可直接办理登记，不再重复指界。二是与未批准、未确定土地使用权的国有土地相邻的宗地，可根据土地权属来源资料由申请人单方指界。三是相邻权利人对指界有异议但无正当理由不出席指界的，由土地行政主管部门根据相关规定划定土地权属界线，并将认定书送达土地所有权人、使用权人和相邻人。
作者单位分别为：北京城市学院、北京航空航天大学
《中国不动产》2018年第6期
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