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集体土地征收，既涉及广大人民群众的切身利益，又包含错综复杂的利益关系。本文基于对相关法律法规、政策文件及司法案例的梳理，对集体土地征收过程中可诉的关键环节和程序进行了分析与总结，以期为相关实务工作者提供一定参考借鉴。
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文｜张鸽 上海普世万联律师事务所
本文由作者向新则
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集体土地征收与国有土地上房屋征收的区别
我国土地性质分为国有土地和集体土地。集体土地征收与国有土地上房屋征收在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别：
1. 从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定，落实部门一般在房屋征收部门；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施，落实部门一般在规划资源主管部门。
2. 从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。
3. 从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。另外，征收集体土地，要办理征地审批手续，还要办理农用地转用审批。国有土地上房屋征收因征收房屋所在的土地为国有，所以不存在该程序。
4. 从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，补偿内容主要是关于被征收房屋价值、搬迁、临时安置、停产停业损失的补偿以及相关的补助和奖励等。而集体土地征补偿收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等。[1]
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集体土地征收的新程序
根据最新版《土地管理法》（2019年版）（以下简称“《土地管理法》”）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年版）（以下简称“《实施条例》”）及相关法律法规和政策规定，集体土地征收的程序作了重大调整，增加了征收土地预公告等制度，明确补偿安置方案异议听证程序，将补偿安置方案、签订补偿协议等前置到申请征地前，明确市、县政府是补偿安置及申请强制执行的义务主体，特别是明确市、县政府组织有关部门签订征地补偿安置协议，征地补偿安置协议适用省级政府制定示范文本，市、县政府对个别未达成补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定。
旧程序如下：
1. 市、县人民政府上报“一书四方案”；
2. 省级以上政府批准“一书四方案”；
3. 市、县政府公告征收土地方案；
4. 市、县政府土管部门办理征地补偿登记；
5. 土管部门拟定征地补偿安置方案、公告、听取意见、上报；
6. 市、县政府批准征地补偿安置方案；
7. 组织实施征地补偿安置；
8. 土管部门责令交出土地，申请人民法院强制执行。
新程序如下：
1. 市、县政府发布土地征收预公告；
2. 市、县政府开展土地现状调查；
3. 市、县政府开展社会稳定风险评估；
4. 市、县政府组织有关部门拟定征地补偿安置方案；
5. 市、县政府发布征地补偿安置方案公告；
6. 市、县政府组织有关部门组织听证；
7. 市、县政府组织有关部门办理征地补偿登记；
8. 市、县政府组织有关部门签订征地补偿安置协议；
9. 市、县政府：申请土地征收审批，国务院或者省级政府：批准征地申请；
10. 市、县政府：发布土地征收公告；
11. 市、县政府：对个别未达成征地补偿安置协议的，作出征地补偿安置决定；
12. 市、县政府：责令交出土地；
13. 市、县政府：申请法院强制执行。
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集体土地行政诉讼的关键环节
关于国有土地上房屋的征收，可诉的关键环节，笔者曾撰文《国有土地上房屋征收案件中的6个诉讼关键点》，新法背景下集体土地征收程序，又有哪些可诉的关键环节呢？
（一）征地批准行为是否可诉
征地批准行为，俗称的“土地批文”，是否可诉呢？征地批准行为，一般来说不可诉，该批复属于政府内部行为，对相对人的权利义务尚未实际产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。但可以提起行政复议，该行政复议结果为最终裁决。
《土地管理法》第四十六条仅赋予了国务院和省级人民政府（省、自治区和直辖市）有征地批复权。即征地批复行为，不是国务院就是省级人民政府（省、自治区和直辖市）作出的。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》（（2005）行他字第23号），“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”可知，国务院或者省级人民政府征地批准的决定属于行政机关作出的最终裁决，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
笔者认为，如果省级以下人民政府及相关部门越权作出的征收土地决定或者省级人民政府越权对应当由国务院作出的征收土地决定进行批准的行为，可诉。
参考案例：赵彦清诉辽宁省人民政府最高人民法院行政裁定书
案号：（2016）最高法行申281号
法院认为：
“本案中，辽宁省政府作出的239号用地批复，是省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决。赵彦清对行政机关的终局裁决行为不服提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一、二审判决对此认定并无不当。”
（二）征地补偿安置方案公告是否可诉
实践中，对安置补偿方案公告否可诉，存有争议。笔者认为，通常征地补偿方案公告，并不是一个直接对被征地人发生法律效力的文件，根据《实施条例》第28条规定，征地补偿方案拟定后，公告不少于30日，多数被征地集体成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。所以，征地补偿方案公告并征求完被征地农村集体经济组织、农村村民的意见后，才能作为安置补偿工作的标准。因此，单就征地补偿方案公告而言，该行为属于为作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。
征地补偿方案公告行为不属于受案范围，但是，不履行公告的行为属于受案范围。不公告行为，可能会影响到被征收人的知情权、参与权在内的多项合法权益，从而影响其合法安置补偿利益的实现。不履行安置补偿方案公告的行为属于典型的不履行职责行为，可诉。
参考案例：郑某诉重庆市沙坪坝区人民政府未发布征地补偿安置方案公告违法案
案号：（2017）最高法行再50号
法院认为：
“郑世春认为行政机关未发布征地补偿安置方案公告侵犯其合法权益（包括安置补偿权），可以自己名义依法提起本案诉讼，一、二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定认为郑世春在本案中不具备诉讼主体资格，属于适用法律错误。”
（三）征地补偿方案是否可诉
新的《土地管理法》及实施条例施行后，补偿安置方案制定机关为市、县政府，不存在批准行为，对市、县政府制定的补偿安置方案可诉性问题，实践中仍有不同认识。
主流观点认为，对征地补偿安置方案不服的，可向拟定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。最高人民法院耿宝建法官认为，新法背景下的安置补偿方案有了更加完备的异议、听证等救济程序，被征地农户不同意方案的，可以不签订补偿协议，从而“搁置”征地程序。被征地农户或者集体经济组织在补偿安置方案确定前有异议的，可通过征求意见、听证程序解决；方案确定后、签订补偿安置协议前有异议的，可向制定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议，不服复议决定才可提起诉讼。[2]
（四）征收土地的公告是否可诉
通常情况下，公告只是一种单纯的公示行为，其目的是将公告中载明的内容进行告知发布，其本身并不创设新的权利义务，对被告知人的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。但征地公告行为是否可诉，还需要结合公告的内容和案件的具体情况进行分析：
若经过审查，认定征地公告仅是一个单纯的告知行为，在内容上没有超出征地批复，则可以裁定驳回起诉；如果被征收人以征地公告超出征地批复范围或是“未批先征”为由，就征地公告提起诉讼，并能够依据《行政诉讼法》第四十九条的规定，提供初步的事实根据，立案部门应该登记立案，将案件交由审批部门进行审查。而若发现征地公告存在超出批复范围、未经合法审批、未告知补偿登记事宜、送达程序严重违法等情形，则应根据不同的违法性作出相应的实体判决。[3]
参考案例：张守山诉大石桥市政府征收土地公告案
案号：（2016）最高法行申1963号
法院认为：
“人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，张守山对23号公告提起行政诉讼，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。”
（五）征地补偿安置协议是否可诉
《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》（以下简称“《行政诉讼法》”）第十二条第（十一）项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”由此可见，征地补偿安置协议是法律明确规定的法院受案的范围，不存争议。
而实践中，存有争议的是关于集体土地征收安置补偿协议的性质是民事协议还是行政协议，发生纠纷后，是通过民事诉讼还是行政诉讼解决。笔者认为，根据2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，征地补偿安置协议应当按照行政协议相关规定处理。
（六）征地补偿安置决定是否可诉
《实施条例》第31条明确规定，县级以上地方政府对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。这是旧《土地管理法》及《实施条例》没有的程序，也是借鉴2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）所作的规定。农村“三块地”改革试点中，33个试点也普遍采取了这种做法，这次修正后的《土地管理法实施条例》对这种做法予以肯定，并上升为法规规定。[4]
笔者认为，征地补偿安置决定是在征地补偿安置协议无法达成时，由市、县人民政府依据征地补偿安置方案，向被征收的农村集体经济组织和农民作出的具体行政行为，可诉可复议。且起诉补偿安置决定的案件，被告为县级以上地方政府，起诉的一审法院一般为中级人民法院。自2021年以后，才会产生诉征地补偿安置决定的案件，因此可参考的案例不多。行政相对人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关可以申请人民法院强制执行。
（七）责令交出土地的决定是否可诉
根据《实施条例》第62条规定，“阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行”。由于新法明确规定了签订补偿安置协议的程序和作出补偿安置决定的程序，因此被征收人交地义务，既可能是由协议约定的，也可能是由决定明确的。在已作出责令交地决定的情况下，如被征收人认为未履行补偿安置职责或履行不到位，或作出责令交地决定程序违法的，可诉请确认责令交地决定违法。
最后，根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）对诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择指导如下：
1. 签订补偿安置协议后，认为补偿安置协议违法或遗漏法定补偿安置内容的，引导起诉补偿安置协议；
2. 对补偿安置义务主体作出的补偿决定不服，认为补偿决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，引导起诉补偿决定；
3. 无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼；
4. 无补偿安置协议或补偿决定且已被强制交出土地，被征收人对补偿安置不服，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼；对强制拆除行为不服的，引导提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼。
5. 被征收人对补偿标准、补偿安置方案、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在提起上述相关类型诉讼时一并提出；人民法院应当全面审查上述行为的合法性。
结语
集体土地征收，既涉及广大人民群众的切身利益，又包含错综复杂的利益关系，希望土地制度改革的各项红利福佑被征地农民，真正实现程序正当、公平补偿、结果公开。
注释：
[1]公众号山东高法：《最高法：国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分》
[2]耿宝建：《新土地管理法征收补偿制度变化与司法应对》（2022年《法律适用》第6期）
[3]阎巍：《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》，法律出版社
[4]魏莉华：《新<土地管理法实施条例>释义》，中国大地出版社
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