党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了部署，明确提出“要健全宪法实施和监督制度”，并对备案审查工作提出了新要求，备案审查工作的地位和作用愈加凸显。福州市人大强化备案审查措施，通过备案审查工作，确保每一件规范性文件都得到备案和审查，提高了全市的规范性文件的质量，推动了政府科学决策，取得了较好的成效。
一、福州市人大规范性文件备案审查工作主要做法
福州市人大常委会按照监督法和我省规范性文件备案审查的规定，认真开展规章和规范性文件的备案审查工作，近五年来共对141件政府规章和规范性文件进行了备案审查。
（一）完善运行机制
我市人大常委会把开展备案审查工作摆上常委会的日常监督工作议程，列入常委会年度工作要点进行统一部署。按照常委会出台的规范性文件备案审查的工作规程，进一步明确了备案审查的范围、程序、要求、标准、重点以及处理机制，加快建立报送、接收、审查、反馈、督查、问责机制，确保备案审查工作的严密和高效。与此同时，我们还将备案审查的流程图式化，将规范性文件备案审查的接收、审查、处理三个环节以图表的形式逐一细化，完善了分工协作、密切配合的工作运行机制。
（二）加强沟通协调
在规范性文件备案审查工作中，我们不断加强与市人大相关委员会和规范性文件制定机关的联系，不定期地召开协调会，共同研究解决遇到的问题。同时，定期与规范性文件的制定机关联系，提醒出台的规范性文件及时报备，并就可能存在的问题充分交换意见，把有关问题解决在初始阶段，努力形成工作合力。2016年，在审查过程中，我们发现有关规范性文件不符合行政许可法相关规定，通过深入沟通将审查意见向相关部门作了通报，由相关部门自查后自行启动程序予以纠正。
（三）强化培训交流
为进一步提高备案审查工作的能力和水平，我们多次召开全市备案审查工作会议，研究部署备案审查工作。请专家针对备案审查的理论与实务进行授课，并及时传达国家和省里关于备案审查工作的新精神，学习有关规定，交流工作经验，探讨存在问题。每次开会，市人大常委会领导都到会讲话，部署任务，提出要求，有效提高了县（市）区人大常委会对备案审查工作的重视和支持。通过这种以会代训的形式对具体从事备案审查工作的人员进行培训，有力推动全市规范性文件的备案审查工作。
（四）加强队伍建设
为了进一步加强备案审查工作，2013年，在法工委增设了备案审查处，配备专门人员负责备案审查工作，同时我们也督促县（市）区人大常委会要配备专人负责备案审查工作，避免有件不备或备而不审现象。同时借力外脑开展规范性文件审查工作，今年我们聘请了18名专家、学者为法工委委员，又成立了由7名省市知名专家组成的立法专家咨询组。为发挥好专家学者的“智库”作用，我们在法工委委员和立法专家咨询组的职责中增加了对规范性文件进行审查的相关内容，对一些社会关注度高具有争议的规范性文件，请专家帮助研究论证。
在工作实践中，我们发现进一步完善公众参与机制是十分必要的，作为设区的市，如何完善规范性文件备案审查中的公众参与机制，扩大公众有序参与规范性文件备案审查工作，成为我们当前需要研究和思考的一个重要问题。
二、福州市人大规范性文件备案审查中公众参与的现状
2007年《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》出台后，2008年，经福州市人大常委会主任会议通过了《福州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规程》。作为内部工作规定，工作规程对公民提起审查建议的接收、登记、审查、处理、反馈程序，作了更进一步的详细规定。
（一）审查建议的数量
近三年来，福州市人大常委会共收到公民提起的各类审查建议32件，其中28件是对规范性文件执行不力提出的申诉信访，针对规范性文件本身的合法性提出审查建议的只有4件，针对规范性文件本身提出的审查建议与收到的审查建议的数量比例为1∶8。而在这4件审查建议中，只有2件建议涉及的规范性文件属于我市人大的审查范围，实际进入审查程序审查建议与收到的审查建议比例为1∶16。同期，我市人大主动审查的规范性文件数量为63件，被动审查与主动审查的比例为1∶31，从数量上看，被动审查的比例远远不及主动审查。通过此数据可以看出，民众的审查建议权在一定程度上得到了运用，但大部分的审查建议并不属于审查范围，并没有充分发挥出公众参与备案审查的良好作用。
（二）审查建议的范围
以福州市人大常委会近年来收到的四件针对规范性文件本身提出的审查建议为例，涉及的规范性文件分属不同部门。其中《福州市网上审批及效能监察系统管理暂行办法》使用的是市委办公厅的文号，属于党政联合发文；《关于进一步规范房屋抵押登记工作的通知》是福州市房屋登记中心发布的规范性文件，在文件中未体现经市政府批准、同意等内容，属于政府办事机构自行发布的文件。根据省人大规范性文件备案审查规定，这两种文件均不在规范性文件备案审查范围之列，我市人大无权对其进行审查。普通公民对备案审查的范围没有清晰的概念，对省人大备案审查规定的了解并不深入，只是针对自己遇到的现实问题病急乱投医，反而加重了审查机构在这项工作上进行鉴别和筛选的负担。
（三）审查建议的提出方式
在这四件针对规范性文件本身提出的审查建议中，只有一件按照规定写明了建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由，其他三件均只有一句话“要求对某文件进行审查”或者“对某文件进行立法监督”，对要求审查的事项和理由只字不提，相关工作人员只能通过电话或者其他方式与其进行联系。由于公民自身的法律素质有限，对备案审查工作的理解也不够专业，在沟通中往往大谈与文件本身无关的问题，需要审查机构耗费大量的时间与公民进行反复沟通确认。对于审查机构而言，准确、高效地理解公民提出的语焉不详的审查建议是一项十分艰巨的工作。此外，部分审查建议并不是公民向人大常委会直接提出的，而是通过信访渠道批转至市人大，其形式要件更像是信访件，而不是审查建议。如2017年，黄某某提出对《福州市人民政府办公厅关于印发〈福州市城区“两违”查处规程〉的通知》进行立法监督，即是通过省信访局批转至我市人大的，这种半信访件半审查建议的形式，普遍存在于大部分审查建议中。
（四）审查建议的处理反馈
根据省人大备案审查规定的要求，我们对这四件针对规范性文件本身提出的审查建议都进行了书面反馈。对不属于市人大备案审查范围之内的审查建议，以书面形式进行反馈，并告知其向有权机关提出审查建议。对属于备案审查范围内的审查建议，会同市政府法制办和市人大常委会相关工作机构，共同进行认真审查研究，努力对照上位法，找准法律法规依据，全面把握上位法精神内涵，得出审查意见，并以书面形式反馈给公民。我们的认真回复反馈，得到了公民的认可，增强了公民对备案审查工作的信心。如，2015年，游某某提出对《关于进一步规范房屋抵押登记工作的通知》进行审查的建议后，得到了我们对该文件不属于审查范围内的反馈，对我们的书面反馈表示了肯定，并表示会继续关注我市的规范性文件备案审查工作。
三、备案审查工作中的公众参与目前存在的主要问题
从我市这几年备案审查公众参与的工作实践来看，规范性文件备案审查的公众参与机制还存在着不少需要研究解决的问题。
（一）公开机制不健全，公众对备案审查工作不了解
规范性文件备案审查制度经过多年的发展得到了初步建立，但却并不为社会大众所熟知，仍然颇具神秘性，这是由其工作不公开、不透明所致。人大作为备案审查的重要主体之一，理应做好信息公开工作，满足公众的知情权，主动公布工作情况接受社会监督。但现实状况却是，人大对其备案审查的工作内容很少向社会予以公开，对备案审查的规范性文件也没有建立完善的信息公布机制，公民对规范性文件备案审查制度缺乏了解，常常将备案审查工作与信访工作混淆。
（二）审查过程中的多方参与机制不完善，公众参与流于形式
虽然对公民的审查建议处理反馈已经有了明确规定，但仍缺乏在审查工作中的建议人、制定机关的多方参与机制。对规范性文件进行审查判断，还需要听取建议人和制定机关的意见，必要时还要召开座谈会、论证会、听证会等，对规范性文件涉及的专业问题、难点问题等进行讨论、论证。在实际工作中，这些方面都尚未形成完善的工作机制，公众最终能否参与，其决定权在审查机构，所谓公众参与就难免流于形式。公众的参与权没有得到充分保障，对规范性文件的审查就难免变成审查机构唱独角戏，必然导致公众监督规范性文件的脚步渐行渐远。
（三）公众知晓率低，公民对备案审查的实际效果缺乏信心
自开展备案审查工作以来，公众参与的积极性并不高，我市人大一年平均也只能收到几件审查建议，大部分县（市）区人大平均一年收不到一件审查建议。除了社会公众对规范性文件备案审查制度缺乏了解之外，其中一个很重要的原因是最后通过规范性文件备案审查制度纠正的违法案例较少，缺乏示范效应，尤其是由公民提出违法审查建议导致规范性文件被废止的案例更少，公民对这项制度的实际效果缺乏信心，在权利受到侵害后，更习惯于通过诉讼或者信访方式进行申诉。
（四）公众提出的审查建议不属于备案审查范围或者不规范
大部分提起审查建议的公民虽然对备案审查制度有所了解，但不可能像专业工作人员一样有能力厘清备案审查范围，涉及的规范性文件超出了审查范围的情况十分普遍，导致公民在多个部门之间来回奔波，耗费了大量的时间精力，挫伤了公民对此项工作的积极性。此外，根据规定，公民须在审查建议中写明要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。事实上，大部分审查建议只是在描述大量与文件本身并无关系的情况，对文件存在的问题却语焉不详，且并未说明这些文件中哪些规定存在与上位法不一致的问题，给审查工作带来了一定的难度。
四、完善备案审查中公众参与机制的思考
党的十八届四中全会以来，备案审查工作面临的形势和承担的任务都有了深刻的变化，今后公众参与在备案审查工作中的地位将会越来越重要。
（一）完善备案审查公开制度，增强备案审查工作透明度
目前，规范性文件备案审查工作主要是在内部运行，向社会公开较少，处理结果也只限于一定范围内的人员知悉。进一步完善备案审查公开制度十分必要：一是建立回复公开机制。主动向社会大众公开收到的各种审查建议，并将处理结果及时向社会公布，逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息，以满足民众知情权。二是加强主动公开意识。主动公布备案审查工作情况，及时发布备案信息，增强工作的透明度，主动接受社会监督，提高工作人员的责任意识和服务意识，增强群众对这项工作的了解。三是拓展公开途径。依托互联网建立一个纵向贯通、横向兼容的规范性文件备案审查工作信息平台，在平台上实现规范性文件的公开发布、公民网上提交审查建议、人大审查意见处理情况对外公开的功能。四是制定备案审查的公开规范。进一步细化工作，统一工作流程，根据实际情况，针对备案审查的公开工作制定相关规范，对需要公开的范围、公开的时间、公开的途径作详细的规定。
（二）完善审查建议的接收、审查和反馈机制
过去，备案审查机构收到公民提出的审查建议后，一般都是闭门研究，较少听取各方面的意见，对问题的处理也多采用工作沟通的方式，公民对审查的过程完全不了解。一是进一步完善接收机制。在审查建议的接收过程中，对符合形式要求的审查建议予以受理，对不符合形式要求的，不能简单地退回建议人修改后重新提出，还应当向建议人说明审查建议的形式要件，只有符合相应条件才能触发下一步的审查程序。二是进一步完善审查机制。在相关工作机构的研究过程中，通过适当方式听取建议人的意见，并和制定机关进行沟通，听取有关情况说明，必要时，召开座谈会、论证会等，多方听取意见。对一些提出的问题重大、社会关注度比较高、涉及面比较广的审查建议，可以充分调动专家学者等力量，共同参与对规范性文件进行全面审查。三是进一步完善反馈机制。细化对建议人进行反馈的具体程序，不仅在审查结束后，要及时将审查结果和理由书面告知建议人，还应当在收到审查建议后，及时通知建议人，让建议人可以随时跟踪整个审查过程，以增强公民对备案审查工作的信心。
（三）加大宣传力度，提高备案审查工作在公众中的知晓度
近年来，各级人大越来越重视规范性文件备案审查工作，但是这项制度对公众来说，还是一项“新”制度。尽管立法法、监督法和省人大备案审查规定出台多年，但是从公民提出审查建议的数量和内容来看，公民对这项制度的知晓率还比较低，理解上还存在一些问题。需要采用各种方式、通过多种渠道加强对这项制度的宣传，鼓励民众积极参与到规范性文件备案审查工作中来。一是可以通过报纸、电视台、电台、网络等媒体加强规范性文件备案审查工作的相关宣传，通过将每年的备案审查工作的详细情况写入人大工作报告的形式向社会大众公布。二是在人大官方网站设置规范性文件备案审查建议提交栏目，专门设置接收审查建议的传真、信函及电子邮件等，通过灵活开放的方式接受公众的审查建议。三是选取部分通过规范性文件备案审查制度进行纠正的案例对外公布，并进行相关的宣传，产生示范效应，使公众明白备案审查同他们的利益息息相关，进而有效调动公众参与的积极性和主动性，发现规范性文件存在与上位法相抵触的问题时，积极向人大有关部门提出审查建议。
（四）健全与其他备案审查工作机构和信访机构等的联系沟通机制
当前，许多公民借助审查建议渠道反映自身的个案问题，这就要求我们在公民审查建议的接受、转送、通报以及相互之间的信息共享、工作交流等方面加强与各相关机构的联系，畅通渠道，密切配合，形成机制，共同把规范性文件备案审查工作做好。一是健全与党委、政府备案审查工作机构的联系沟通机制。对不属于人大常委会备案审查范围，属于党委、政府备案审查机构管辖范围的审查建议，既不能置之不理，也不能超出职责范围作出处理，应当将审查建议及时转送党委、政府备案审查工作机构处理。二是建立与信访机构建立协调联动机制。公民、组织的来信中有相当一部分是对个案问题的申诉、举报，或者是关于规范性文件执行不到位的投诉，与规范性文件本身是否存在问题并无太大关系，却与信访工作密切相关，对这些审查建议，应当及时转送信访部门处理。同时，通过信访部门向来访群众宣传备案审查工作制度，鼓励公民对其认为存在合法性问题的规范性文件向有关部门提起审查建议。
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