什么是“郊野公园”？什么是“郊野单元规划”？
说到郊野公园，人们首先会将目光聚焦在“公园”两个字上。从字面上来看，郊野公园容易被想当然地理解为“坐落于郊区野外的公园”，比如说一座座散落于城郊山间田野之间的公园。
事实上，“郊野公园”一词起源于英国，中国最早的郊野公园出现在香港。
“郊野公园”，是指位于城市郊区，具有一定规模、自然条件较好、公共交通便利的生态游憩空间。从其定位不难看出，郊野公园主要着眼于乡村地区，比传统公园更加强调生态人文元素。
由此可见，郊野公园与传统意义上的城市公园是有一定区别的，同样郊野公园不等于郊区野外的公园。
“郊野单元”，是在集中建设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本单位，是郊野地区统筹各专项规划的基本网格，原则上以镇域为一个基本单元。
“郊野单元规划”，是根据所在镇乡国民经济和社会发展要求，对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，是落实集建区外现状建设用地减量化任务的实施规划，是指导集建区外土地整治、生态保护和建设、村庄建设、市政基础设施和公共服务设施建设等规划编制和土地管理工作的依据。
“郊野单元规划”的核心内容包括农用地整治、建设用地整治和专项规划整合，其中建设用地整治要求重点减量有污染、高能耗、低效利用的工业用地，原则上应包括郊野公园规划内的所有建设用地。
“郊野公园”是以规划为引领，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具。注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理的区域土地综合整治，是兼具生态、生产和休闲游憩等多功能复合的生态节点区域。
简单地说，郊野公园就是郊野单元中规模较大、自然条件较好、交通便利的休闲空间。郊野公园建设不单是城市建设用地减量化的重要载体，它本身也是城市推进生态文明建设的重大项目。
进行郊野公园单元规划的原因
城市的郊野地区（集中建设区以外区域）长期处于规划滞后的状态，一直由宏观规划直接指导项目而缺乏中观详细层面的规划引导；各行业主管部门各自编制专业规划，但却缺少规划的综合平衡。
郊野公园的建设既涉及建设用地的保留、拆除和新建，又涉及农用地的整理，同时还需应对各专业部门的不同要求和任务；如仅通过原有的宏观规划和项目设计，以及深浅不一的专业规划是无法实现的。
进行郊野公园单元规划的目的
通过对郊野公园单元规划可以实现统筹郊野公园内农业生产、旅游休闲、生态保护和设施建设的各项任务；实现统筹建设用地、农用地和未利用地的规划布局；统筹各个条线的专业规划要求等。
这些是当前在各个城市的规划管理者面前极为紧迫的任务，这些也关系到郊野公园的整体品质和建设积极性。
郊野公园单元规划就是在这个背景下应运而生的，通过郊野公园单元规划的编制，将由点及面地探索一条在城市郊野地区进行城乡统筹的规划之路。
展开“郊野公园单元规划”和郊野公园建设的好处
从目前的实践来看，郊野单元规划和郊野公园建设是一项顺应潮流、势在必行的民生工程，它可以带来诸多方面的好处：
1、有助于构建城乡生态文明格局，使土地整治目标 由“增地提等”向着锚固城乡生态空间、改善环境、优化产业结构等综合目标转变；
2、有助于使城市建设更为紧凑，促进城市的土地利用格局在全域实现由增量管理，向流量管理的转变；有助于产业、林业、农业等多种涉农资源整合，土地整治推进思路由项目实施操作，向着依托整治平台统筹各方资源转变；
3、有助于城市的地区经济社会发展，借由郊野公园，土地整治效益由过去的完成耕地保护任务，向着激发郊野地区发展的内生动力转变。
郊野公园单元规划面临的主要矛盾
郊野公园位于农村地区，基本农田和农村风貌是它的特色，建设郊野公园不可能抛开“三农”问题， 也不可能突破现行的政策环境和土地制度，搞大拆大建，依赖土地指标换取建设资金。
规划编制过程中，对于减量化是否阻碍地区产业发展、郊野公园是搞景观建设还是搞农业生产、农村宅基地是拆还是留这几个突出问题一直有所争议，需要市、区、镇政府及相关部门、建设单位逐步取得共识，达成一致。规划编制所面临的主要问题有：
1、 产业发展和减量化
郊野公园的建设不是以牺牲地区产业发展空间为代价的。郊野公园作为生态空间的一种表现形式，生态保护的任务对地区产业提出了严格要求，如：禁止发展工业类项目、针对园内低效高耗能的工业用地实施减量化等。
2、农业生产和景观建设
郊野公园不同于城市公园，它所处的区域是城市外围、有上千年农耕历史、养活着数千农业人口的农村地区，它的建设方式不同于城市绿地，也不同于旅游景区，也不能直接照搬国外以林地生态保育为主的郊野公园建设模式。郊野公园建设必须兼顾农业生产功能，解决好老百姓的吃饭问题，落实好国家“最严格的耕地保护制度”。
郊野公园单元规划方式的创新
郊野公园涉及的地类复杂、任务目标多元，规划编制必须结合郊野地区的特点和需求，通过创新编制方式，为郊野公园建设和管理提供规划技术支撑。
1、统一现状底版、统一用地分类
郊野地区基本为集体土地，主体多元，地类复杂，为了体现现状用地的现势性和地类的全覆盖，同时为了便于市、区对现状规模达成一致，郊野公园单元规划采用中国“全国第二次土地利用调查”数据作为现状底版，并统一了时点。
用地类分采用了覆盖农用地、建设用地和未利用地的《两规合一用地分类》，与《全国土地分类（试行）》及《城市用地分类体系》（包括城乡用地分类和城乡建设用地分类，以上海为例：《上海市控制性详细规划技术准则》2011）可以相对应，确保与城乡规划体系、土地规划体系中各法定规划在用地布局、 规模指标上都能衔接。
2、镇域规划先行
郊野公园虽然面积较大（一般10 km2 以上），但毕竟属于项目层面的规划，对于涉及用地布局、建设规模、耕地保护等的强制性内容的确定，还需要在更宏观的层面予以研究，如：公园范围内哪些用地应当减量、奖励空间应当放在哪里、是否符合城镇发展方向等。
郊野公园单元规划为了弥补上位规划的缺失，先行编制新市镇总体规划和镇土地利用总体规划的深化完善方案，研究郊野园的建设会对镇域产生哪些影响，并对新市镇总体规划和镇土地利用总体规划提出修编或调整建议。
3、基于生态景观设计的土地整治规划
土地整治规划是郊野公园单元规划的重要内容之一。土地整治是郊野公园建设的实施平台，是对郊野地区“田、水、路、林、村”等基本要素的统筹安排，郊野公园充分利用这个平台，通过整合资金、聚焦政策，集中推进公园建设。当然，郊野公园的土地整治又不同于普通地区的土地整治；按照郊野公园的实施目标，不仅要落实减量化和耕地保护的任务，应体现自然野趣、原生态的景观特色，这就要求在土地整治规划中进一步提升美学设计，与生态景观规划、旅游策划相结合，使郊野 公园的规划“基于土地整治，高于土地整治”。
郊野公园单元规划编制伊始，通过相关要素研究，在“田、水、路、林、村”的基础上，进一步提炼“风土、历史、文化、人居”等人文要素，融入到方案设计之中。之后通过国际方案征集，对郊野公园范围内的耕地、园地、林地、水面、湿地等非建设用地，按照旅游策划的要求进行详细设计，充分利用各类农用地的自然生态功能，结 合旅游项目，形成农业生产、旅游休闲、生态保护三位一体的郊野景观。
最后，方案落实到土地整治规划中，确定土地整治布局规划、划分整治区域、安排工程项目。可以说，郊野公园的土地整治是具有大都市特点的土地整治，是服务于生态文明的土地整治。
4 、 体现政策平台的功能
各城市规土局应为指导郊野公园相关规划编制和实施提供政策平台。以上海为例， 先后出台《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行） 》（沪规土资综[2013]406 号） 、《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一） 》（沪规土资综〔2013〕416 号）两个文件。
其中，416 号文件明确了郊野公园的相关创新政策，包括类集建区的空间奖励、详细规划适度调整、增减挂钩政策叠加、出让方式适应性选择、计划考核联动等。郊野公园单元规划是这些政策落地的规划平台，并在编制过程中，与实施情况相结合，对这些政策形成反馈，为今后进一步细化政策、并在郊野地区明确管理口径提供支撑。
同时，郊野公园单元规划也是统筹地区各条线目标、任务、政策、资金的空间平台。郊野公园建设需要各部门形成合力，聚焦政策，整合资源，共同推进，郊野地区 涉及的土地整治、产业结构调整、生态补偿、片林建设、农田水利、村庄改造等各类项目和专项资金，如何善加利用，需要一个统一的空间规划作为平台，实现效益的最大化。
因此，规划在编制时，除了围绕规土部门的创新政策，还积极与各专业主管部门对接，对专业规划进行综合平衡，形成控制线和控制点，落实近期建设项目，引导资金有序投入。
主要规划内容
目前中国的郊野公园建设还没有先例，郊野公园单元规划编制的过程将是一个渐进式的探索过程。通过结合现有的城乡规划体系和土地规划体系，充分运用政策手段和管理手段，形成了目前的规划编制内容。或者说，现在的编制内容是一系列有针对性的规划的整合。郊野公园单元规划的核心内容主要包括4 部分:
1、规划总体布局
依据上位规划，根据地区目标定位和自身特色确定郊野公园的总体布局。包括功能结构和用地布局，其中用地布局是覆盖全地类（农用地、建设用地和未利用地）的土地利用规划。
2、农用地整治
指针对“田、水、路、林”等农用地和未利用地进行的土地整治规划。内容包括农业布局、高标准基本农田建设、农田水利、田间道路、农田防护与生态环境、设施农用 地及项目区划分。规划在完成上位规划确定的各项地保有量、补充耕地量和高标准基本农田建设量的基础上，进一步结合生态景观设计，丰富郊野公园观光农业、休闲农业的功能。
3、建设用地整治
确定郊野公园内集建区外现状建设用地的分类处置方案，明确新增建设用地的规模、结构和布局，重点是通过对集建区外的现状零星农村建设用地、低效工业用地等 进行拆除复垦，实现减量化，并根据减量化激励措施和实施机制，明确由减量化产生的类集建区用地规模和选址布局。内容包括减量化方案、增减挂钩专项规划、和类集建区布局规划。由于郊野公园的风貌景观要求，规划还提出核心控制指标对建设用地规模、建设的密度等进行控制。
4、专项规划整治
对郊野公园区域已有的规划进行整合，对道路交通、公共服务设施、市政设施等相关内容提出规划导向和总体要求。内容包括道路交通、市政设施、服务设施、生态保护与建设、产业发展、风貌和开发控制、历史文化保护、村庄保留与改造。
类集建区的规划空间奖励制度的建立( 参照上海相关奖励制度)
1、关于类集建区空间比例
在区县政府统筹安排和镇乡政府推进实施下，在集建区外实现现状建设用地减量化的，可获得类集建区的建设用地规划空间。根据土地利用总体规划和土地整治规划确定的减量化任务， 类集建区的空间规模原则上控制在减量化建设用地面积的1/3 以内。
2、关于类集建区选址布局
郊野单元规划经批准后，即初步确定了待激活的类集建区边界。相关建设用地减量化工作经市局确认完成后，对应面积的类集建区方可激活办理各类规划土地手续。 经激活的类集建区边界和建设用地减量复垦后产生的新增耕地等，将一同纳入土地利用总体规划实施和大机现状数据库的年度更新。
类集建区选址应结合新市镇总体规划研究确定。已启动新一轮总体规划编制的地区，需结合新规划远景方案研究； 未启动的地区，应按照原批准的总体规划研究确定。具体选址要求如下：
1、应邻近集中建设区，统筹考虑现状和新增发展需求，保证整体性。优先选择现状建设用地较为集中的地区，不占或少占基本农田。
2、避免占用生态网络空间，不得占用水源保护区和市政交通走廊，严格限制占用近郊绿环和生态间隔带。
3、原则上不纳入工业区块，严格限制新增工业用地。
4、远郊和生态地区可以结合地区需要设置集中建设点。集中建设点原则上不得新增工业仓储、城镇住宅和为城镇生活区、产业区配套的公共服务设施等用地，如：行政办公用地、批发市场用地、教育科研用地、医疗卫生用地（有特殊防疫需求的除外）、社区及公共服务设施用地（为集建区外地区配套的除外） ，集中建设点在形态上应符合风貌控制要求。
联系客服
