耕保观察

耕地占补平衡如何对接生态文明建设

□ 孔祥斌

 

杨文晋 摄

　　耕地资源占补平衡政策至今已经执行了20多年，这一政策在坚守耕地数量质量红线、保障国家耕地资源安全、支撑国家粮食安全方面取得显著成效。在新时代背景下，耕地占补平衡政策也面临如何协调生态红线政策、修养生息政策之间的有效衔接的问题，迫切需要政策调整与完善，以适应生态文明建设的需求。 

　　耕地占补平衡是不可替代的政策

　　我国通过实施耕地资源占补平衡策略，守住了耕地数量红线，在支撑我国城市化和工业化过程中提供了有力的用地保障。但也不可否认，当前耕地质量和生态状况不容乐观。研究表明，从1990年到2010年，我国至少有2785万公顷的优质耕地转化为城市用地和建设用地，超过了实际城市化和工业化的需求，也存在地方土地的过度城市化和产业用地的低效利用。我国的耕地资源数量和质量重心从水土资源匹配好南方向干旱的北方和西部转移。从1985年至2005年期间，我国耕地的重心沿西北方向移动了45.63公里，形成了以湿地和生态用地消失为代价的三江平原北方水稻产商品区和新疆以草原消失为代价的棉花种植区。 

　　优质耕地消失和耕地重心向北转移导致了耕地的过度集约利用：我国每年的化肥用量达到6000万吨，成为世界化肥施用量最高的国家；农业用水量达到3600亿立方米，占全国总用水量的62%。优质耕地减少和耕地过度集约利用导致了历史上的南粮北运已经被现在的北粮南运所替代；华北平原的地下水位以每年1米速度下降，新疆、内蒙古和东部的地下水位也呈现快速下降趋势；新疆耕地表层土壤盐渍化表聚严重；大部分农田土壤pH值下降了约0.23个单位；全国至少有5000万亩以上的优质耕地出现污染；过量的产业用地还导致了我国南方的水质性污染普遍存在。 

　　当前，我国已经进入到了全面进行生态建设的新阶段，耕地占补平衡政策需要与生态文明建设要求、耕地修养生息政策、乡村振兴政策进行有效衔接，以可持续地保障国家粮食安全。对此，有必要继续实施耕地占补平衡政策，严格控制耕地占用。建立在我国粮食安全基础上的耕地占补平衡政策在抑制地方用地冲动，保护耕地数量和质量方面起到了不可替代的作用。其直接效果，就是守住了我国耕地资源的底线，支撑了粮食产量的12连增，保障了我国在快速城市化和工业化发展过程中的粮食安全，因此耕地占补平衡是不可替代的政策。 

　　优化耕地占补平衡与耕地资源管理模式

　　长期以来，我国重视国家宏观层面的资源保护模式，而忽视和弱化了地方资源和环境保护的主动性、积极性和创造性。因此，未来的资源保护模式要建立起尊重区域差异、文化传统、产权主体的新模式，要形成中央与地方、计划与市场结合、总体控制与局部创新、资源安全和产权主体结合的新模式，实现资源保护由侧重中央管理模式向中央与地方管理协同模式转变。 

　　在此基础上，建立起以永久保护优质耕地资源为目标的新策略和补偿机制。优质耕地资源是保障国家粮食永久安全的基石，从我国城市化和工业化发展战略、我国主体功能区功能定位、国家优质耕地资源现状分布和大宗粮食作物生产分布区域，优先划定优质耕地资源永久保护区；实现以耕地数量为核心的保护模式向建立优质农产品空间总体保护模式的策略转变。优质耕地资源永久保护区内，不仅包括区域内的优质耕地资源，还应包括区域内的农村居民点，山川、河流、村落等为永久优质耕地资源配套的其他用地类型。建立以“优质、绿色、低碳、高效”为目标的“综合性、整体性”人地和谐的耕地资源生态空间保护模式，并建立与之相适应的永久基本农田保护的考核和激励与补偿机制。 

　　同时，加大补充耕地力度，建议国家统一进行耕地资源储备区建设。根据中央四号文件，后备资源紧缺的区域和国家重点建设项目可以实施跨区域耕地占补平衡，但是，大部分的占补平衡还是在省域内完成。而这种补充耕地的方式主要在边远山区的地方实施，是以小规模、分散性、碎片化补充为主，由于耕作不方便，导致补充耕地的撂荒和闲置问题。因此，迫切需要在国家层面，实施大规模、集中、连片的方式进行补充耕地，可以借鉴荷兰、以色列等国家在对于荒漠化、沙漠化、盐碱化土地整治的先进工程模式和技术，考虑在我国的耕地后备资源相对丰富的区域实施大规模的补充耕地，做到补充耕地与生态保护之间的有效衔接，形成国家耕地资源储备区。 

　　从耕地资源保护转向整个生命共同体保护

　　万物土中生，土地作为重要的自然资源，不仅具有粮食生产功能，还具备缓解气候变化、水质净化、二氧化碳固持、传统文化维持等多功能。而十八大以来，生态文明提出构建“山、水、田、城、林、草、人”生命共同体，核心就是要激发土地资源各个系统要素的生产、生态和生活功能。因此，要摈弃过去的“耕地、林地、水域、城市、草地、后备资源”的厚此薄彼的保护模式，要尊重区域水土资源禀赋特征，以区域“城市和乡村”、“东、中、西”协调、“人口、产业和土地资源”协调为目标，构建整个土地资源系统生态空间安全的保护、恢复和建设的新型土地资源保护体系。 

　　耕地占补平衡政策，要实现从耕地资源保护向整个生命共同体的保护转变，坚持将优质耕地资源的严格保护与生态系统恢复和重建结合。对此，国家层面要强化优质耕地资源保护，发挥国家集中进行资源管理的优势，缩小管理环节和约束目标，切实实现最严格的耕地资源保护制度。充分发挥我国土地资源的区域特征，实施以区域生态恢复和重建为目标的土地综合整治模式。土地综合整治要以系统恢复和重建区域生态系统功能为核心目标，改变以补充耕地数量，提升粮食生产能力的单一目标；土地整治要因地制宜，解决区域土地功能失衡问题，促进区域耕地保护与乡村生态建设协调发展。 

　　( 作者单位：中国农业大学土地科学与技术学院)