守住优质耕地红线 筑牢粮食安全防线

——永久基本农田特殊保护专家谈

□汤怀志

　　永久基本农田是耕地的精华，新《土地管理法》明确国家实行永久基本农田保护制度。对永久基本农田实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重，是国家意志和刚性约束。日前，中国农业大学组织相关专家学者，以视频连线方式共同探讨如何完善落实永久基本农田保护制度，确保国家粮食安全，并为耕地保护相关工作建言献策。

1 永久基本农田制度是最严格的耕地保护制度的核心制度

　　永久基本农田制度稳定了我国耕地数量和格局，保障了粮食连年丰收和站稳新台阶，同时增加了建设占用成本，提高了土地节约集约利用效率。中国农业大学张凤荣表示，一方面要正确理解耕地和基本农田的概念，耕地性质不能变，种草种树挖鱼塘建“生态园”的农业结构调整不可取。基本农田上升为“永久”，在管理上需要更加严格，还要注意避免建设项目以国家重点建设项目之名的“搭便车”行为。另一方面要正确理解耕地保护和生态建设的关系，正确看待耕地占补平衡制度，从后备耕地资源、经济收益、耕地质量保护角度全方位分析补充和占用耕地行为。

　　浙江大学吴宇哲提出，保护永久基本农田就是保护优质耕地，如果能保证在中国人口高峰时期实现人均1亩地，粮食安全就有了最坚实的保障。新时代耕地保护转型更要强调对永久基本农田的特殊保护，将永久基本农田数量和布局的稳定作为新时期耕地“红线”的核心内涵和政府耕地保护工作的首要职责。

　　提到近年我国耕地保护政策，南京大学金晓斌指出了“两个转向”：一是短期目标转向长期目标，即随着耕地多功能性概念的认可，耕地保护目标逐渐从高度集约发挥耕地粮食产能转向以“休耕轮作”为代表的可持续集约化；二是行政途径转向经济途径，即以占补平衡、增减挂钩指标交易为代表的经济途径将成为提升耕地保护意愿及效果的新动能。

　　保护永久基本农田，永久保住子孙后代的“饭碗田”，任重道远。自然资源部国土整治中心郧文聚表示，永久基本农田是镶嵌在美丽中国神州大地上的“祖母绿”，是炎黄子孙世代相传的最宝贵资源，我们有责任有义务把永久基本农田划准、稳住、建强、用好。

　　在南京农业大学吴群看来，新《土地管理法》增加了对永久基本农田保护的条款与内容，但针对“永久”保护还应该更加“严格”。他认为，占用耕地与开发复垦耕地应以质量有提升为前提，杜绝“占优补劣”；一些国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，应采用列举的方式明确说明哪些情形才能占用永久基本农田，且应当由谁来批准；要通过创新耕地资源资产价值价格机制，大幅度提升永久基本农田占用的门槛。

2 永久基本农田制度有效运行稳住了耕地面积和布局，保护了优质耕地，维护了国家粮食安全

　　永久基本农田是口粮田，是我们的饭碗拿到自个手里的前提；永久基本农田是保命田，是我们的粮食战略储备落到实处的基础。中国科学院地理科学与资源研究所邓祥征分析认为，从性质上看，永久基本农田是战略性资源，不仅要注意保护数量、质量，还要加强国家对其战略资源属性的管控能力。从空间位置看，永久基本农田集中连片分布居多，这对组织生产、提升规模效益有利，要防止细碎化、破碎化。从资源禀赋看，要注重保护资源禀赋好的耕地，利用好其自然生产潜力，围绕市场需求多产粮、产好粮。从质量看，尤其要关注永久基本农田生产潜力的动态变化趋势，严防其质量下滑、产能下降。从使用权、经营权改革不断完善的角度看，不断提升永久基本农田的组织利用效率，打通小生产与大市场的联系，提高制度改革的效能、释放生产力。从利用水平和技术角度看，要注重“人”“机”“化”并重，提升农业机械化水平，借助现代大数据技术、无人机监控等手段实施高度智能化的监管。

　　围绕需要多少基本农田、如何满足粮食需求的问题，南京大学黄贤金在发言中提出，长期以来基本农田数量都是按耕地面积80%以上来计算。他的研究团队按照高标准农田数据、现状基本农田数据、农用地分等成果数据进行不同方案测算，得出的结论是，若能实现“优地优保”，保障三分之二的耕地作为永久基本农田，就可以实现现有基本食物需求的保障。他表示，根据各省份粮食需求与供给的关系，可以将全国划分为7种情况，如满足粮食总需求有余、能够满足粮食总需求、满足饲料用粮加口粮有余、基本食物用量需求、满足口粮需求有余、基本满足口粮需求以及不能满足口粮需求等。

　　谈及永久基本农田生态管护，沈阳农业大学边振兴和王秋兵提出，耕地与其内部及周边的自然、半自然非耕地构成一个空间镶嵌体，是人工与自然复合生态系统。耕地内部及周边的自然、半自然非耕地是维持农田生物多样性和生态系统服务功能的“生态骨架”，应作为耕地系统的生态空间。重视周边半自然、自然非耕地的管护，适时适度将其纳入永久基本农田保护和建设范围，是权衡永久基本农田面积与生态系统服务功能的可操作途径之一。他们建议，一是改变现有永久基本农田划定思维和政策，从耕地系统层面将耕地与其内部及周边的自然、半自然非耕地作为整体划定永久基本农田范围与生态区域；二是制定土地综合整治和高标准农田建设中耕地系统的生态型非耕地配置（规划和设计）标准。

　　中国地质大学（北京）赵华甫表示，从内涵看，基本农田已由过去的“高产稳产”耕地，过渡到红线划定并永久保护的“饭碗田”。从对象看，永久基本农田保护是平原农区的生态基底，是丘陵山地区农产品供给的“调压器”，应顺应现代农业发展趋势，以大农类统筹为视角，强化高质量、连片耕地及与其有结构调整转换关系的园地、苗圃等不破坏耕层的地类一体化保护。从划定规则上，遵循质量优选、集中连片、传承保护为根本原则，宏观上应强化刚性管控，并适应国家重大战略如京津冀协同发展、长江经济带发展和黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设等的推进需要，局部弹性调整，强化统筹保护和发展的财政、规划、产业等政策供给和配套。

3 实事求是打造稳健的永久基本农田制度，注重和体现区域差异化

　　目前，耕地保护面临四重叠加风险：即优质耕地减少、耕地利用过度化、非粮化和伪生态化。四个方面产生的原因机制不同，但却严重侵蚀和威胁国家粮食安全，威胁国家藏粮于地的战略实施。面对耕地保护的严峻现实，中国农业大学孔祥斌提出，首先要建立粮食安全主权思想。粮食安全要依不同区域村集体的力量，提升粮食生产的效益，实现本地化粮食安全。其次，要提升占用耕地成本，将土地收益更多反哺耕地的拥有者和利用者。再次，要调动农民主动性和创造性，提升耕地利用效益。

　　与此同时，孔祥斌强调应实现耕地有效保护从生态保护转型，创新方式落实优质耕地风险管控、质量提升、整治修复、提升效益、协同保护机制。他主持的国家社会科学基金重大项目“休养生息制度背景下的耕地保护转型研究”正契合这个主题。基于该项目研究成果，专家们进行了深入讨论。西南大学杨庆媛认为，建设并完善这一制度需综合考虑“生（耕地生态环境）—地（耕地禀赋）—钱（耕地保护资金投入）—用（耕地利用变化）—粮（粮食供需状况）—人（耕地利用主体）”等6个重要因素，长期追踪并聚焦于休耕规模测算、时空配置、休耕补偿、休耕模式设计、休耕政策法规及监测保障机制等诸多问题。经研究并测算发现，中国目前可休耕耕地面积约占全国耕地总面积的6.3%~9.5%。据此，针对我国区域特点及耕地经营、管理方式差异明显的特殊国情，精准施策提出了不同的休耕模式：生态脆弱区实行替代性休耕模式、中低产田区和耕作高度集约化区实行循环轮休模式、粮食主产区实行养护休耕模式；同时，对高复种指数地区可实行季节性休耕模式、农村人口外流和耕地撂荒问题突出的地区可实行“流转﹢休耕”模式。

　　“探索实行耕地轮作休耕制度一定要因地制宜，有的放矢，不能以下达任务指标的方式盲目开展进行，尤其是东北黑土区要开展大面积休耕不可取。”中国农业大学任图生围绕这个话题发表了看法。

　　永久基本农田保护，如何落实相应的配套政策调动当地内生动力是关键。针对永久基本农田保护的配套制度，江西农业大学陈美球表示，“既要考虑因放弃非农化而损失的经济补偿，更要保证农业生产应有的经济收益。因放弃非农化而损失的经济补偿，主要补偿对象应该是当地政府，财政转移支付是最常见的手段；而农业生产的经济收益保障对象则是广大农民，他们不只是耕地数量保护的主体，更是耕地生态、质量保护的关键主体，化肥农药的使用、前后茬作物的选择搭配、土壤培肥措施、农田基础设施维护，都直接影响着耕地地力，关系着能否维持永久基本农田的自然产能。”陈美球同时提出，目前，专门针对永久基本农田保护区的农业生产经济收益保障政策亟待完善。如何构建具有可操作性的永久基本农田保护配套制度体系，是一个迫切需要深入研究解决的基础性课题。

　　“永久基本农田管理不是一般的行政管理，而是公共管理，需要协调好中央政府、地方政府及其职能部门、经营主体等相关利益主体的目标取向，以促使其行动一致，建设和保护永久基本农田。”西北农林科技大学张蚌蚌提出了相关建议。一是应借鉴荷兰、德国等欧洲国家的申请制，转变当前自上而下的政府主导模式，由农民、合作社、涉农企业等经营主体向政府申请农田建设，调动经营主体投资农田建设的积极性、促进农田建设多元化投资。二是农田工程建设应与权属调整、土地流转、经营组织创新等协同推进，以解决耕地细碎化问题，建设集中连片、设施完善的生态良田，发挥农田工程设施的叠加效应。三是农田工程的建设和管护应充分发挥村组等基层组织优势，鼓励村组等带领开展“一户一田”“一组一田”“小块并大块”等多种形式的农田建设活动，由政府给予“以奖代补”资金补助。

4 科学监管永久基本农田，开展从管理措施到技术手段、科学认知全链条科技创新

　　耕地保护不仅仅是制度问题，更需要从科学角度看待。中国农业大学李保国认为，当前要形成耕地资源的科学认知，明确保护耕地是保护以农作物光合作用为核心的耕地生产力，在当前生态文明建设用地、改善人民美好生活的用地需求不断增长的情况下，更加需要明确耕地保护的科学内涵。永久基本农田的核心就是要保护好优质耕地的生产能力，尤其是大城市周边集中分布却又易被占用的优质耕地，更加需要通过卫星遥感和信息化技术手段加强动态监测监管。

　　“永久基本农田保护制度的建立与贯彻执行，取得了较大成效，但在技术还存在一些问题值得商榷。”中国地质大学（北京）吴克宁表示，永久基本农田应以光、温、水、地貌、土壤划分的土地类型和土地资源评价为基础，将其中评价的精华作为耕地和基本农田，以土地利用现状耕地和规划的基本农田不一定是最优质的。因此，科学制定自然资源分类评价系统非常重要，应对耕地、林地、园地、草地、农用地开展统一的大比例尺潜力评价，并在现有耕地质量分等基础上增加土壤污染和生物指标开展耕地健康评价，支撑耕地“三位一体”保护。对于永久基本农田划定问题，吴克宁认为，规程要求明确，要按数量、耕地分等以及土壤污染情况划定，从技术上能够实现，但在实际工作因为地方经济社会发展需求等原因依然很难落地。另外，划定后的管理不足，如划定后公示不充分导致保护承包权人或者转包的使用权不知道是否是永久基本农田。

　　永久基本农田需要以科技力量破解保护难题，围绕保护耕地生产力和维护耕地健康水平做好科技支撑保障。中国农业大学汤怀志提出，要加强耕地资源系统认知，优化以土壤为核心的土地资源空间结构和布局；加快实施围绕生命共同体理念加强耕地健康修复和生态良田构建的土地综合整治模式；面向“三位一体”源头管控，提升耕地资源全程监测监管能力，围绕耕地精细化保护、智能化管控加快科技创新，提供永久基本农田动态监测、系统诊断、风险评估、科学决策的全链条系统解决方案，整体提升耕地保护科学决策与科学管理水平。

　　（作者单位：中国农业大学）