研究 | 徐振伟：美国对印粮食外交如何折射“大国南亚困境”？
1965年，印度遭遇大饥荒，美国通过设置自由化改革、支持越战政策等一系列条件来对印度提供援助，经历了谋划和实施、推进和深化、调整和限制三个阶段，对印度的内政外交等各领域产生重要影响。但此后，随着印度国内粮食生产的好转，约翰逊政府借助粮食援助试图在南亚次大陆重构秩序的努力逐渐式微，英迪拉·甘地政府将印度重新带回到大饥荒之前的道路，美印关系转亲为疏。在美国对印度的粮食战略中，美国企图将印度纳入美国的战略轨道，而印度奉行机会主义政策，试图摆脱美国的控制，实行独立自主的发展道路，因此，美国对印度的粮食外交面临着无法实现自身战略目的的困境。这种困境从更为宏观的层面体现了由全球冷战格局与南亚地区的区域大国对立嵌套而成的“大国南亚困境”的局面。关键词：地区与国别 政治 美国 印度 约翰逊政府 粮食外交图源网络印度自建国以来，外交政策制定一直由总理办公室和国家安全委员会负责，除了极少数具有政治影响力的智库领导人，印度其他智库对外交政策产生的影响微乎其微。随着印度日益深入参与地区和全球事务，政策制定部门对专业人才需求量增大，由私营部门资助成立的智库兴起，国防和外交政策类智库逐渐由边缘化角色转变为政策制定的参与者。莫迪政府首次执政后，将智库视为叙事的构建者和推动者，可以帮助支持印度成为全球大国，曾拥有政治精英身份的领导层、国内知名知识分子因此有了更多契机担任国家安全委员会顾问，为政府决策提供专业性知识服务。也正是在莫迪执政后，印度开始重视与智库合作制定对华政策。外交部政策规划和研究部不仅考虑聘请外部专家，而且还鼓励精通中文的智库研究人员加入政府智囊团。那么莫迪二次执政后，印度智库界的对华政策辩论呈现出什么样的图景? 将是本文重点回答的问题。1965年，印度与巴基斯坦在克什米尔地区再次交火，第二次印巴战争爆发。加上1962对印自卫反击战，印度这个南亚次大陆上面积最大的国家，在短短三年时间里已然经历了两次战争，这使该地区局面变得愈加错综复杂。与此同时，由于干旱导致农田缺少灌溉用水，印度国内陷入了灾难深重的大饥荒中。饥荒波及了印度大部分地区，约三亿人面临着饥饿的绝境。印度的危急形势得到美国的关注，信奉“多米诺骨牌效应”的美国人担心印度的动荡最终演化为一场革命。尤其在巴基斯坦同中国不断走近，而印度又和苏联存在着密切互动之时，美国不愿看到这个亚洲大陆上最大的“民主国家”加入社会主义阵营。彼时，美国是世界上最大的农产品出口国，总统约翰逊很快就对印度的援助请求给予回应。自此，美国国内剩余的粮食开始有计划地运往印度。较之此前美国对印度的各种援助，1965年的援助行为更具战略性，因此，美国在1965年对印度的粮食援助十分值得研究。虽然粮食援助挽救了不计其数的灾民，其行为本身确实体现出人道主义价值，但是，美国在1965-1968年间更看重的是借助粮食援助来实现本国的安全利益。为此，美国总统约翰逊及其内阁与印度的执政者在粮食领域折冲樽俎。此前关于约翰逊政府对印度粮食战略变化和发展的全过程，学界缺少完整和系统的阐释，并且忽视了印度自身的因素和冷战国际性因素在粮食援助、粮食外交上的联结与互动作用。基于此，本文借助关键人物约翰逊总统与美驻印大使鲍尔斯等的《回忆录》、中情局的档案、印度国家档案馆新解密的档案等一系列原始资料，尝试将粮食援助作为一种外交现象，从约翰逊政府外交决策的过程来分析美对印的粮食援助决策过程，探讨粮食因素在美国对印政策乃至冷战国际政策中的作用。同时，将美国对印度的粮食外交置于冷战国际史的语境中重新审视，分析美国的粮食战略与冷战战略的博弈对美印关系的影响，展现冷战时代美印在粮食安全领域博弈的不对称性及其限度。这种限度折射了“大国南亚困境”存在的问题，美国作为域外大国，试图以粮食为武器来对印度施加影响，但取得的效果较为有限。20世纪的60年代，世界粮食生产处于一个上升期，除了印度发生旱灾的时期外，“世界粮食价格一直保持稳定，库存始终是充足的”。但值得关注的是，“粮食生产国比其他基本产品的生产国要少得多”。这就是说，尽管总体上世界粮食产量不断增加，但这种增加主要集中在为数几个存在明显生产过剩的产粮大国中，其他大部分国家则通过生产其他产品换取外汇，再从产粮大国进口粮食。对于欠发达国家来说，他们往往利用不多的耕地种植一些非粮食作物，再通过出售这些农产品带来的收入去购买粮食。因而，欠发达国家出口的农产品或者其他原材料的价格将直接影响他们的粮食进口量，这种状况隐隐暗示着脆弱的相互依赖中显现出的权力，为数不多的产粮大国(往往也是发达的工业化国家)将从粮食生产中获取同其他领域中一样具备效力的外交工具。20世纪60年代初期，在印度总理尼赫鲁主政下的国家仍然坚持着一种“混合甘地和社会主义意识形态”的政策主张，尽管进行了取消中间人角色的土地改革，印度依然需要依赖外国的粮食进口来满足国内基本需求。这种混合型的政策主张形成这样一种局面：一方面，印度国大党的政客们较为欣赏苏联模式，政策层面上表现为尼赫鲁政府主动进口外国的低价粮食。受益于美国的《第480号公法》(PL.480)，尼赫鲁政府使印度的粮食价格长期维持在很低的水平上，从而集中精力发展尼赫鲁以及其他很多印度领导人青睐的工业，他们致力于使印度从“一个基本上是农业和乡村的国家转变为一个更加工业化和至少部分城市化的国家”；另一方面，能带来可观外汇收入的黄麻与棉花贸易又是印度的重要财源，有许多从事这类农产品贸易的财团一直在赞助国大党的选举。因而，决策者们更坚定地采用出口非粮食作物进口粮食的模式，从而使印度牢牢地与世界市场绑在了一起，世界市场的价格变动必定深刻影响印度的农产品出口，进而波及粮食进口。早在1950年，干旱就使印度面临着粮食减产的威胁。作为不结盟运动的发起者，对于东西方对峙始终持中立态度的尼赫鲁“第一次正式要求美国提供经济援助”，请求美国向印度“紧急调拨200万吨小麦”，印度似乎从此向美国敞开了自家的大门。然而，后来的历史发展显示，1950年对印度和美国来说都不是一个具有深刻影响的历史拐点，为这个时刻赋予过多的含义为时尚早。事实是，来自印度决策层的共识决定了印度的农业长期发展动力不足，受到国外低粮价冲击的印度农民缺乏种粮积极性。而印度国内进行的集约农业区计划也是自上而下地遭到冷遇，更遑论由国外私人基金会力推的农业技术革命了。印度的农业发展既无法带给本国领导人寄予厚望的进口替代工业化战略以有效支持，也无力扭转对其他产粮国与日俱增的依附。美国是当时少数出现粮食剩余的国家，是彼时唯一的农业超级大国。第二次世界大战后，美国就通过马歇尔计划“使那些受援国政府对美国表示'友好’态度”，凭借粮食增强其政治权力，实现遏制共产主义的目的。在1954年，美国出台《第480号公法》(PL．480)，开始执行其“粮食用于和平计划”。“这项法律规定了粮食援助的一切细节，并把粮食援助变成了一种真正的农业和对外政策的机制。《第480号公法》是美国立法中最稳定的组成内容之一”。在艾森豪威尔政府时期，尽管从制度设计和政策规划方面，《第480号公法》的经济和外交功能都得到决策者的重视和安排，但在实际实施过程中，《第480号公法》更多地服务于美国的经济利益，尤其是帮助美国找到合适的处理剩余农产品的渠道。肯尼迪政府时期，《第480号公法》在外交领域的功能日益彰显，一系列官僚机构的调整和政策目标的重新定位使该公法能够“提供大量食品帮助其他国家”，“通过发展实现粮食用于和平计划”，更有效地成为美国在冷战期间进行意识形态斗争的工具。不过这一时期的《第480号公法》显然无法与此前的马歇尔计划相比，尤其在肯尼迪总统短暂的执政生涯中，他需要面临的国际体系与20世纪40—50年代马歇尔计划时期相比更趋平稳，尽管其间出现了多次震惊东西方的大事件，但不得不承认，《第480号公法》关涉到的国家和地区，其重要性远远不及马歇尔计划救援的西欧各国。因而，由于施展其作用的平台十分有限，《第480号公法》使肯尼迪政府时期的粮食外交尽管展现出了一些更具主动性、进攻性的趋势，但并没有带来引人注目的效应。1964年5月27日，印度总理尼赫鲁去世。此刻，印度的发展前景有新的不确定性，国大党推举拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)接替尼赫鲁成为印度总理。但在美国人看来，这一度是个令人担忧的决定，他们给身材矮小、说话轻柔的夏斯特里贴上了“软弱”的标签。然而，出乎很多人意料的是，正是尼赫鲁去世和夏斯特里的上台使印度走上了不同于此前的发展道路。由于20世纪60年代初期粮食危机一直存在，印度的发展因此受到很大的影响，在尼赫鲁逝世前一年，“从1963年夏收开始，印度的粮食产量比1962年减少220万吨；而印度人口每年却增加1000余万，从而造成1963年严重缺粮”。到1964年，粮食短缺发展到极为严重的程度，粮荒席卷印度绝大部分地区，民众上街抗议，社会陷入动荡。夏斯特里上台伊始就宣布将“粮食危机”作为第一要务，并且还大量增加了农业在财政预算中占据的比例。除了在大政方针上显示出与尼赫鲁的巨大差别，夏斯特里在行政领域做出的一大变革是任命54岁的原钢铁部部长奇丹巴拉姆·苏布拉马尼亚姆(Chidam－baramSubramaniam)担任新的粮农部部长，对在尼赫鲁时代后期已经进入印度核心政治圈中的苏布拉马尼亚姆来说，尽管这一职位调整似乎像是在走下坡路，但考虑到夏斯特里新的政纲以及当时印度面临的紧急状况，粮农部长一职就显得特别重要。苏布拉马尼亚姆的两位“致力于使印度实现粮食自给的前任都已经宣告失败”，在国大党内部享有崇高声望的苏布拉马尼亚姆不仅肩负着新总理的重托，其职责也确实是任重而道远的。夏斯特里成为印度总理后不久，多事的克什米尔地区再度成为引爆印巴关系的“定时炸弹”。1965年8月，第二次印巴战争爆发。在资源的诱惑下，印巴双方在卡奇沼泽的冲突由边境线上的领土争端不断升级，最终演化为一场颇具规模的战争。南亚次大陆上爆发的战争看似是印巴两个国家间的问题，实际上却使美国陷入了极为尴尬的境遇。美国的困境在于，一方面，美巴双方是军事同盟，美国有义务帮助自己这位小盟友“声张正义”；另一方面，在给予盟国巴基斯坦长期的军事和经济援助的同时，出于冷战需要，美国也向印度提供经济援助，特别是在中印边界战争后，“印度在美国战略中的地位迅速蹿升”，美国更需要拉拢印度从而遏制中国。两难的困局使美国维持南亚次大陆的均势政策难以为继，印巴两国矛盾的再次激化使得美国必须明确战略重心。因而，早在中印交恶后，美国已逐渐采取“重印轻巴”政策，正如美国时任国家安全事务特别助理麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)所言，“我们正在经历一场痛苦的转变，即摆脱20世纪50年代完全亲巴基斯坦的政策，转变为更加符合我们真正的战略利益的政策”，邦迪提请巴基斯坦“必须意识到，'由于全球反共战略的原因，我们决心要帮助印度’”。尽管巴基斯坦并没有决定与美国就此决裂，但是压力迫使巴基斯坦开始重估其外交政策，与中国不断走近。反观印度，由于高层领导人对于苏联发展模式的偏爱，自然而然对于苏联存在着天然的亲近感，更重要的是，随着中苏关系的恶化，苏联与印度在共同对付中国方面开始具备共同的利益。在此背景下，作为不结盟国家，印度可以名正言顺地采取“骑墙”战略，避免在美苏间选边站，同时还能够两边下注，从两个超级大国那里得到政策优惠。第二次印巴战争令美国在南亚次大陆上面临的局势比1962年更加错综复杂，印巴双方相互指责，并且试图“把美国拖入一场'充满感情的争端之中’”。为此，尽管美国指责了得到中国支援的巴基斯坦，但还是力图使自己置身事外，停止对战争双方的各项援助，请第三方——联合国——来居间调停。政坛的风云变幻刚使人们缓过神，印巴战祸又起，在这一系列的动荡尚未平息之际，印度出现了新的粮食危机，干旱使得这个人口大国“面临着1943年饥荒以来最漫长和最危险的粮食危机”，一场灾难性的大饥荒即将来临。印度出现的新粮食危机对于大量的国内百姓来说是痛苦和凄惨的事情，但对美国来说，这是施展其粮食权力的绝好机会。首先，美国可以打着人道主义援助的旗号正式恢复对印度的援助，解决因中断《第480号公法》而导致的国内粮食滞销，从而维护美国的经济利益。其次，美国是当时不多的能够对印度进行粮食援助的国家，考虑到印度粮食产量空缺之巨及援助的意愿和动力，美国甚至成为印度在当时主要的依靠，而冷战的另一超级大国，也是同美国争夺印度的另一敌手苏联则完全不具备这种实力。苏联在一段时间里虽然勉强实现了粮食自给，但仍然存在着很多问题，在收获不足的年份还需要向国外购粮，甚至在1963年，美国也开始向苏联出售小麦和面粉。因而，在对印度的争夺中，美国占得先机。再次，美国如能成功援助印度，就必定能获得控制印度的政策工具，尤其在美国的决策层已经将印度视为是比巴基斯坦更为重要的战略目标时，美国当然希望能尽可能地加强对印度的控制力。一方面，美国出于冷战需要，不能让印度走向社会主义阵营，这就需要干预印度的国内改革；另一方面，美国也可以凭借对印度的粮食援助迫使其在外交领域做出改变，最近的一个目标就是促成印巴双方早日和解，尽力恢复战前的平稳局面，共同对抗中国。夏斯特里的上台在行政体系层面给予印度改革以保障，印巴间爆发的战争也使美国南亚战略的调整变得日益迫切，此时印度岌岌可危的国内状况以及由此可能引发的不利后果最终促使美国开启了新一轮的对印粮食援助。不出所料，约翰逊政府很快就回应了印度的援助请求，只是这一次，美国总统约翰逊不愿意再重复之前的老路。约翰逊更像个实用主义者。尽管其前任肯尼迪总统的对外援助也存在着诸多复杂考量，并不是由单纯的理想主义所驱使的政策行为，但在约翰逊看来，那些援助都是些无效的“毫无政治意味”的援助。约翰逊总统具备的这些特质使得1965年的对印援助一开始就与之前的援助明显地区别开来，越来越多的“束缚性”条件开始加诸援助之上。当然，导致这种差别的原因还不止于此，国会的制衡是另外一个重要因素。众所周知，美国国会作为最高立法机关一直以来都同总统代表着的行政体系存在着相互牵制的关系。在当时，约翰逊政府深陷越南战争的泥潭已经使政府饱受批评，与此同时，约翰逊自身代表着的民主党也发生着微妙的变化。由于在民主党的选民中，那些居住在城市以及市郊的选民在民主党总体选民中的重要性日渐增加，相对而言，居住在乡下从事农业的选民群体的重要性也就随之下降，这导致政府难以再对大量的过剩粮食进行补贴。这种情况直接反映在国会就是不愿意再扩大对外援助的规模，美国国内的农民也势必会因此减少耕种规模，因为大量的剩余粮食会在政府对外援助减少的情况下变得无路可销。国会的压力是约翰逊政府必须应对的，为此，对之前进行的援助政策进行调整也的确在情理之中。然而，尽管如此，如果美国国家利益确实需要援助印度，约翰逊作为一个实用主义者就必定会顶住来自国会的压力，尽可能促使援助达成。在1965年，美国决策层最为关切的利益莫过于安全问题。一方面，美国的精英们笃信“人口—国家安全理论”，他们认为，“饥饿是人口过剩及资源枯竭的表现，并进一步成为资源枯竭和政局不稳的原因”。为此，美国愿意为这些出现问题的国家提供长期的援助来发展农业，解决饥饿问题；另一方面，“多米诺骨牌效应”依然时刻提醒着美国人不能放松警惕，尤其考虑到美国已经在这种思维的驱使下卷入越南问题。印度国内面临着饥荒带来的骚乱很可能导致政局的动荡，决策层也认为，当前印度出现的问题类似于1948年的中国，“经济增长成为国内政治稳定的一个重要因素”。在随后几年里，美国驻印度大使馆在向国内多次发出援助请求时，使馆官员们也总是反复提及印度国内可能出现的政权变更，共产主义可能带来的威胁，这也足见第二次印巴战争时，印度依然在约翰逊政府的南亚战略中占据着重要地位。除“高级政治”中的安全利益外，美国向印度提供粮食援助也同过去实施《第480号公法》时一样，有着“低级政治”中的经济利益考虑。基于此，约翰逊政府选择了一种更为妥协与折中的援助策略———根据印度的表现决定粮食援助的规模，并且将供应粮食援助的频率定为按月发放，力图以此使粮食援助的工具性发挥到最大值。同时，在不同阶段，约翰逊政府会根据现实情况及国家利益的变化再进行动态调整。总体而言，美国在这一时期居于主导地位，在很大程度上影响着对印援助的大局，尽管其间也曾出现过波动，但粮食援助产生的巨大威力使美国一直手握控制权。约翰逊总统在其《回忆录》中曾得意地宣称：“从堪萨斯的农田到加尔各答的港口，需要多少船只、多少粮食、多长时间，这些问题都由我做出决定。”并且，他将自己自诩为“一个农业经纪人”。反观亟需美援的印度，大部分时间里都处于弱势，通过主动改革来配合、服从美国方面的要求。因而，印度的民族自尊心受到严重挫伤，但正如一句谚语所言，“如果你给我饭吃，那你就有打我的权力。毕竟，乞讨者是没有选择的”。美国强势主导粮食援助的进程大致可以划分为三个阶段：1.谋划和实施阶段(1965年9月—1966年2月)。美国在这一阶段主要通过对印度的全面考察，特别是对印度的受灾实情，官僚层是否有意愿和能力进行农业改革并实现长远的发展等问题做出评估。在得到可靠信息后，美国最终决定重启因第二次印巴战争而中断的粮食援助。在谋划阶段，约翰逊政府主要通过粮食援助完成了两大目标：第一，美国利用粮食援助给印度政府施压，要求印巴缓和并早日签署停战协定，恢复战前南亚次大陆的局势。尽管在联合国调停下印巴实现了停火，但是，两国在克什米尔的领土争端却十分复杂和难解。当时，美国长期以来同时向印巴两国提供援助，但这种援助并没有实现南亚次大陆的稳定均势。事与愿违，美国在第二次印巴战争后逐渐地发现自己与两个国家的关系都在日渐疏远，此时印度出现的粮食危机就显得尤为关键了。尽管印度和苏联在中印边界战争后逐渐走近，但是，苏联并不具备能力向印度提供此时亟需的粮援，因而，美国有了重构美印甚至美巴关系的新契机。在一场可以预见的印度大饥荒来临之际，美国的意图和手段也就容易表现得十分明显，印度的媒体对此就大加挞伐，指责美国“意图利用《第480号公法》迫使印度在克什米尔让步”。尽管如此，美国最高层还是在1965年10月决定延期发放对印度的一批粮食援助。虽然美国力图向印度政府表明，延迟供应粮食仅仅是因为印度尚未与美国在《第480号公法》的基础上签署一个新协议，该协议将实施长期的计划从而使印度的粮食生产重新恢复正常，而非美国企图利用粮援逼迫印度在克什米尔问题上做出让步等政治层面的考虑。认为已经胜利到手的印度并不愿意在领土问题上让步，对于美国的行为持高度怀疑。事实证明，印度的判断是对的。印巴停火后，美国在通过粮食控制印度的同时，也在试图安抚和拉拢巴基斯坦，对巴基斯坦放出一些美国通过粮援已经掌控印度的信息，这使巴基斯坦方面吃到定心丸，巴国领导人更是直言美国应当利用粮食援助使克什米尔问题得到解决。约翰逊总统与巴基斯坦总统默罕默德·阿尤布·汗(Mohammed Ayub Khan)会面时自信地告诉后者，“倘若他们(指印度)胆敢这样做(指再次向巴进行挑衅)，我们一定会阻止他们”，约翰逊相信，“我们(指美国)只要告诉印度，美国不允许他们这么干就足矣”，约翰逊的信心无疑来源于美国拥有印度亟需的粮援。然而，美国人也在有意夸大其词。实际上，早在阿尤布·汗1965年12月访美之前，约翰逊政府的决策层就已经意识到美国是无法最终解决克什米尔问题的，哪怕搭上本国所有的援助也无法实现。尽管如此，美国人还是给印巴之间同时营造了一种假象：一方面，美国表面上宣称印度未能达到获得粮援的先决条件，不断设立援助障碍，延缓援助供应时间，压缩供应体量，实则利用印度日益恶化的危机增加自己的谈判砝码，迫使印度同巴基斯坦实现缓和；另一方面，美国又通过夸大自身对印度的控制力，给巴基斯坦留下幻想的空间，暗示克什米尔问题解决有望，尽可能地使巴基斯坦留在美国的阵营内部，疏远中国。1966年1月，在苏联的斡旋下，印巴两国签署了《塔什干宣言》，尽管克什米尔问题并没有得到解决，但南亚次大陆的局势再度稳定下来，这正是美国希望看到的。约翰逊政府需要确保印度得到美国粮援后，就会实施一个长期的农业领域改革来实现“自助”。印度在彼时可谓内外交困，除了与巴基斯坦在克什米尔的战事外，印度最大的困扰还是国内的发展问题。美国担心印度的发展失败会使这个西方认可的民主国家变色，为中国或者苏联带来可乘之机。特别是考虑到印度国内庞大的人口及孱弱的农业，约翰逊政府反复向夏斯特里内阁强调美国希望看到印度出台一个长期的发展计划，否则，美国就不愿意在援助方面做得更多了。为此，一方面，美国继续通过粮食援助对印度政府施压，批评印度国内农业发展的诸多弊端；另一方面，它又大力支持夏斯特里内阁，特别是力挺粮农部长苏布拉马尼亚姆，因为后者在美国看来“很可能是最有能力的内阁部长，十足勇敢而热情地倾向于美国”。而无论是夏斯特里还是苏布拉马尼亚姆，坚持的改革路线的确更符合美国人的口味。在当时，这样的改革路线也确实更符合印度的现实。在如此大背景下，美国农业部长奥维尔·弗里曼(OrvilleFreeman)和印度粮农部长苏布拉马尼亚姆于1965年11月末在意大利秘密签署了《罗马协定》。根据《罗马协定》，印度将从以下几个方面做出重要改革：(1)优先发展农业，1966—1967财年用于农业领域的财政预算将大幅增加，从1965—1966财年的304亿卢比增加到410亿卢比，同时，用于第四个五年计划的资金也将比前一个五年计划至少多出240亿卢比；(2)印度将给予外国企业及国内私人企业在化肥工业的投资一定程度的开放；(3)农民尤其是印度的小农将会得到信贷政策的优惠，农民的种粮积极性有望得到提升；(4)一系列新农业技术成果将会得到应用美印两国秘密签署的《罗马协定》既得到印度内阁的支持，也使美国援印的意愿增强。战事平息，援助也有了明确的保证和大致的路线图，一切基本上按照约翰逊政府的计划开始走上正轨。然而，1966年1月11日，也就是《塔什干宣言》签署两天后，印度总理夏斯特里突然病逝，印度的未来又陷入了混沌之中。夏斯特里原本计划在当年出访美国，就美国进一步援助印度同约翰逊进行磋商，但突然降临的悲剧使美印双方都开始对未来焦灼不安。美国担心其过去九个月的付出可能会遭到一位不注重实用主义的民族主义者逆转，而苏布拉马尼亚姆这位美国支持的印度改革的关键人物也同样难以确定下一任首相将把印度带往何处。1966年1月24日，尼赫鲁的女儿———英迪拉·甘地 (Indira Gandhi)宣誓就任总理，“尽管她同情父亲的社会改革，但是她没有试图改变夏斯特里政府发展资本密集型农业的决心”。因此，美国在谋划阶段所做的一切并没有付诸东流，印度依然需要源源不断的美国粮食来填补国内巨大的需求空缺。更糟糕的是，美国专家认为，印度在1966年仍然将面临严重的饥荒威胁，美印之间的“合作”只能继续深化。2．推进和深化阶段(1966年2月—1966年11月)。印度最高领导人的突然变更导致美国进一步实施援助出现许多不确定性，约翰逊政府决定观望一阵。前往印度参加夏斯特里葬礼的美国副总统休伯特·汉弗莱(Hubert Humphrey)建议印度引入日本援助，同时向联邦德国施加压力，联合国粮农组织也被建议加入援助行列，美国甚至不反对苏联对印度进行援助。而印度决策层此时依然赞成夏斯特里时期的发展路线，为了支持苏布拉马尼亚姆带领的农业改革，主动为农业发展提供优先拨款。直到英迪拉·甘地正式就职后，这位印度新总理传递出的新信号才使美国人稍稍放心。英迪拉·甘地甫一就任就做出一项重要决定，她继续任命美国十分欣赏的苏布拉马尼亚姆担任粮农部长。英迪拉·甘地不仅高度称赞了具备卓越才能的苏布拉马尼亚姆，还因为“总统为了给越南的和平奠定根基所做出的努力”，向约翰逊总统表达了赞赏之情。尽管如此，在两个国家的总统和总理会面之前，约翰逊政府并不准备轻举妄动。除了在1965年底至1966年初之交，为回应印度方面的友好信号，也是为其增添信心，美国同意追加150万吨粮食援助以缓解印度国内迅速恶化的形势。另外，美国依然始终坚持提供有限的、临时性援助，保持自己的政策灵活性来应对危机与随时可能发生的变化。在英迪拉·甘地访美之前，美国依然在紧紧盯视印度的一举一动，从而决定下一步该何去何从。印度方面决定继续夏斯特里时期的改革方向，第一步就是允许外国私人投资进入化肥工业，并且增加了进口化肥的拨款。虽然印度在农业领域已有实质性动作，但与此同时，另一个领域的问题又提上了美印之间的议事日程———外交政策。来自美国各个部门的请示(大多是请求美国继续对印实施援助或者追加援助)已经令约翰逊感到身心俱疲，易于激动且敏感的性格使得他再也不能容忍印度人对美国在越南问题上的各种批评和指责。众所周知，英迪拉·甘地的父亲尼赫鲁就是不结盟运动的发起者，因而，印度长期坚持不结盟政策，对美国入侵越南自然多有批评。如今，印度国内的危机导致国家严重依赖于美国的粮食援助，美国必然不会容忍印度继续对自己的外交政策保持之前的论调。为此，美国在援助进程的深化阶段也开始对印度的外交政策提出要求并试图加以控制。针对美国在农业和外交领域的双重压力，印度还是做出了积极应对。在农业领域，美国人还是需要在两国领导人会面前明确印度的意图，英迪拉·甘地在回答美国的问询时也给予了清楚和肯定的答复，印度不仅将会继续支持苏布拉马尼亚姆的改革措施，将农业作为优先事项予以重视，而且印度已经给予私人投资在法律和规章制度方面的便利条件，这些投资涉及建造化肥厂、购买机器以及其他设备。在外交领域，英迪拉·甘地除了向约翰逊政府传递一些在越南问题上倾向于美国的善意之外，还通过印度在河内的总领事同北越方面积极协调，但令英迪拉·甘地遗憾的是，北越对此并没有给予任何回应。立场上比较亲近美国的印度总统也明确向美国承诺，他将会“通过自己的职权向苏联施压，促使苏联去影响河内，从而实现和平的局面”。但是，约翰逊政府并不那么容易满足，美国依然持续不断地向印度施加着压力：一方面，美国官员向英迪拉·甘地强调两国在应对共产主义的意识形态威胁时有共同利益；另一方面，由于1966—1967年印度的粮食产量预计并不会得到理想的恢复，美国对印度的农业改革进展依然很不满意，要求印度拿出更多的外汇用来进口化肥或者向其他的发达国家求援，比如联邦德国和日本。在英迪拉·甘地访美后，印度面临的巨大压力得到缓解。在这次访问中，印度向美国承诺将在经济领域进行自由化改革，这涉及调整外汇汇率和税收政策，印度将对这种改革予以财政支持；在粮食领域，英迪拉·甘地也向美国保证印度将会继续大力发展农业，向农民提供足够的化肥并且在化肥生产领域吸收足够的外资；此外，印度还将展开计划生育政策。作为对印度的“回馈”，约翰逊也表示，如果印度能够践行诺言，美国将会给予其实施一系列改革所需要的援助，约翰逊自信地认为他能让国会在1967年通过对印度发放3.85亿美元的贷款以及由美国进出口银行发放的5000万美元贷款。英迪拉·甘地称约翰逊是可以“对东南亚施加影响力的重要人物”，而约翰逊也“抓住每一个时机表明自己站在英迪拉·甘地一边”。得益于这次友好和成功的出访，英迪拉·甘地利用自己出众的个人魅力把美印关系带到了一个高峰，美国对于援助的未来也更有把握。随后，约翰逊就向国会提交了下一步援助印度的方案，相比较前一财年的600万吨粮食援助，美国在1966财年的援助已经达到了650万吨，而预计印度截止1966年底至少还需要600-700万吨粮食。约翰逊建议由美国负担这部分粮食缺口中的350万吨，剩余的部分则由其他国家承担。之前已经提及，国会对于美国对印度的援助并非很热心，甚至是持一种反对的态度。此时，国会的压力再度成为约翰逊政府对印度施以援手的一大阻碍。早在英迪拉·甘地访美前，国会已经明确地表示不希望美国单独承担援助任务，而应该采用多边的方式加强国际合作进行共同援助。为此，美国既通过自己设在世界各国的使领馆向其他国家请求援助印度，也督促印度政府向外国主动求援，填补目前的援助空缺。然而，国会期望中的国际合作并没有收到预期的效果，约翰逊政府对于其他国家的援助情况很不满意，“小麦产量过剩的法国拒绝援助。苏联的贡献仅仅是500万美元”。国会向约翰逊政府施加的压力实际上也侧面反映了美国国内民众的呼声，当时的民调显示，“美国公众对于我们(指约翰逊政府)对外国在卫生、福利、教育以及粮食领域的援助呈现出一种抵触情绪”，因此，约翰逊政府在对印度继续援助之前，必须争取得到国会足够的支持。庆幸的是，印度在这个阶段进行的改革令美国人很满意，英迪拉·甘地“使卢比贬值了37％，将很多产棉区改为产粮区(从而增加了美国棉花的进口量)，放松了对于私营成分的控制，并且开放了国营工业，包括向外国投资者开放化肥工业———从而使她与国大党内部的右翼结成了同盟，而且也满足了美国人开出的种种条件”。在援助进程的深化阶段，美国还曾担心国内的物价因为援助印度而上涨，也曾受到粮食价格上涨导致以美元计价的第480号公法的实际援助缩水的困扰。但是，总体而言，美国并没有计较“眼前的小利”，而是从长远的战略出发，约翰逊政府依然给予了印度“慷慨的援助”。3．调整和限制阶段(1966年11月—1967年8月)。1966年11月，约翰逊政府决定美国1967年将不再重复上一年度的援助规模，同时，对未来援助也会进行更严格限制，这意味着美国对印度的援助进程走到了一个调整阶段。美国之所以降低援助水平主要出于以下几个方面的考虑：首先，美国农业部长弗里曼认为，印度虽然在农业改革方面做得还不错，但是并不够。比如，在增加化肥工业中的外国私人投资方面，印度政府和外商一直相互角力使得该领域的进展处于停滞状态。此外，弗里曼认为印度政府没能有效利用价格机制激发农民的种粮积极性。因此，弗里曼建议美国的行动应当尽可能谨慎，仅向印度提供最低额度的粮食援助；其次，美国对于印度争取获得他国援助方面的表现很不满意，特别是印度一边从美国获得大量的粮食援助，另一边却在别的国家用外汇购粮。美国督促印度积极寻求外援并不是因为美国国内的粮食产量无法满足印度的需求，而是美国国会持续向约翰逊政府施加压力的结果。与此同时，越战使得约翰逊即便有心援助印度，但也无力拿出足够的钱对国内的农民进行补贴。因此，美国有意推动印度向其他国家求援，让其他国家共同分担援助的重任。由此，人们也很容易理解为何约翰逊政府十分乐意看到印度用外汇从美国市场购买粮食，而不是从其他国家购粮了；再次，约翰逊政府认为印度在越南问题上对美国没有实质性的支持。约翰逊从来就不是一个“利他主义者”，由于印度在粮食领域存在着对美国的高度依赖，美国必定会利用这种权力去实现其他领域的目标。比如，美国将对印度的粮援政策与印度的外交政策联系到一起，美国的联系战略实际上也是调整阶段最为核心的问题。美国决策层中的亲印官员如美国驻印度大使切斯特·鲍尔斯(ChesterBowles)等人努力向约翰逊政府进行游说，替印度在农业、外交等领域的表现积极辩护，还一再强调印度对于美国的重要战略价值，希望约翰逊政府能够继续保持对印度的援助规模，防止印度国内脆弱的稳定再度被打破。一边是弗里曼建议援助要谨慎而有限度，另一边是鲍尔斯督促援助应迅速和持续，决策层内部的意见相左使约翰逊颇为头疼，但他深知只有在国会允许的前提下，他才会决定进一步的行动。为此，约翰逊决定派遣各方面专家对印度的农业生产进行评估，更关键决定是组织一班由国会两院中不同党派的议员组成的人马前往印度考察灾情。约翰逊可以借用这种方式将是否决定继续援助的权力交到国会手中，实际上就是将国会施加给他的压力交还回去。很快，美国的专家团队就发回关于印度农业状况的评估，报告显示1966年的饥荒“集中在远离海岸的一片有1.5亿人口而土地面积十分有限的地区，不幸的是，那也是印度最缺乏有效管理的地区”。报告中数据表明，1965年印度的粮食产量是7400万吨，得到了1100万吨的援助，其中的850万吨粮食来自美国，而1966年，印度比1965年多收获了1100万吨粮食，但奇怪的是，印度依然需要美国给他们提供1000万吨的粮食援助。出现这种情况主要的根源在于其分配机制，有的地区生产过剩，而有的地区却如同1966年的受灾区那样饱受饥饿的侵袭。由于缺乏分配机制的保障，多出的那部分粮食无法由产量过剩的地区顺利转移到产量不足的地区。由于这种分配问题由来已久，美国如果逼迫印度采用强制手段进行分配，比如出动军队，则有可能导致英迪拉·甘地政府倒台。既然国内的生产剩余无法填补部分地区的粮食缺口，美国建议印度用外汇储备去世界粮食市场购粮，但是这种方法似乎也行不通，因为印度如果把有限的外汇都用在了购买粮食上，则国内的经济发展就会停滞，后者也不是美国希望看到的。因此，约翰逊更坚定了让国会决定下一步援助方案的态度。不过，约翰逊本人应该更倾向于继续对印度进行援助，因为1967年年初，印度就将进行大选，约翰逊此前曾向英迪拉·甘地做出承诺，将会竭尽全力帮助她竞选成功。此外，鲍尔斯也认为，新一届政府将很有可能持亲美立场。前往印度的美国国会议员们受到了当地人民的友好接待，1967年1月，返回美国的议员们与约翰逊政府高层进行会谈，他们同意继续“保持最低额度的临时援助”，但同时，议员们也明确要求约翰逊政府推进多边援助的展开，使责任分摊到其他国家身上，而不是单由美国独力承担。多边援助再次成为约翰逊政府必须解决的问题。事实证明，这种类型的援助存在着深刻的矛盾性和复杂性。美国希望援印各国能够严格按照“50：50”的方案分配援助份额，亦即美国承担援印总额的一半，而其他国家负责另一半，从而实现在美国与其他援助国间形成一种“匹配”原则。这种方案意味着美国需要减少对印度的粮援数量，但这会导致美国面临粮食产量过剩而无处可销的问题。副国务卿尤金·罗斯托(EugeneRostow)建议让其他国家给印度提供资金援助，然后印度用其中的一部分用来在美国市场上购粮。但是这种计划涉及另外两个问题：一是其他援助国是否愿意既拿出美国要求分摊的粮食援助，同时，又向印度提供资金支持，尤其是这些资金将用于购买美国的粮食；二是印度得到这笔资金后是否会用于购买美国的粮食。这一点同样不好保证，它涉及印度的财政预算将如何分配。第一个问题很快就遇到麻烦，美国坚持的“匹配”原则没能得到遵守，美国希望同这些国家在第一期援助中提供给印度价值9500万美元的小麦1500万吨，最终结果却是印度获得了比预期价值更大的援助1.22亿美元，并且这笔援助大部分是以债务减免的形式提供的。除美国以外，当80％的援助国执行的“匹配”原则都是以债务减免的方式完成时，印度等同于没有得到任何的粮食援助，无法解决大选前的燃眉之急。同时，其他国家如果无法执行有效“匹配”原则，在粮援上拿不出另一半份额，约翰逊政府就必定会面临来自国会的压力。第二个问题更是棘手，如果按照美国的意愿调整财政预算，无疑显示出了美国对印度内政存在的影响力，这对于素来以强硬示人的英迪拉·甘地参加竞选必定形成一大挑战。美国不断向印度施加压力，要求印度削减军费开支，并且因为财政预算出台的时间问题，印度还必须先于巴基斯坦单边削减军费。但是，印度方面却忌惮中国的威胁，最终在军费方面也没有做出实质性调整。同时，印度国内舆论也对英迪拉·甘地形成了巨大的压力，他们指责英迪拉·甘地向美国出卖国家主权，伤害了印度的民族自尊。如此种种都决定了美国难以在印度的财政预算方面施加更多的控制力。最终，美国虽然在多边援助问题上投入了巨大的精力，但是并没有换来预期的效果。直到印度国内大选结束前，约翰逊政府还是保持了克制，基本满足了亲印官员们提出的援助请求，支持英迪拉·甘地政府胜选。1967年2月，英迪拉·甘地赢得大选，但是美印间的关系并没有稳定下来，反而出现更大波动。之前一直碍于选举没有爆发的问题再也抑制不住了。约翰逊政府迫切希望印度能够带来实质性的“回馈”，而不仅仅是做个索取者。除了贯穿援助始终的自由化改革外，美国对于印度的外交政策表现出更强烈的控制欲。约翰逊在同英迪拉·甘地的书信中就坦率告知对方，希望印度能够站出来支持美国在越南的行动。但是，印度方面的一系列做法却使约翰逊感到出离的愤怒。当英迪拉·甘地发给胡志明态度暧昧的生日贺电后，美国认为自身的“核心利益”没有得到印度的尊重，印度在中东危机的表现也让美国觉得印度人就如同在火上浇油，十分愚蠢。印苏关系的日益走近更迫使美国要求印度在两个大国间选边站队。美印这对援助国与受援国间的关系坠入了谷底。但是，印度国内的饥荒仍然威胁着英迪拉·甘地的执政地位，比哈尔邦的粮食危机到了极其危险的地步。为了维持印度国内的政治稳定，出于人道主义的考量以及不愿留给他人攻击美国的口实，约翰逊政府最终给予印度100万吨的粮食援助以缓解灾情。1967年8月，当印度驻美国大使为获得这批“救命”的粮援而深感庆幸之时，美印关系也即将来到真正的拐点。随着时间的推进，美国与印度间的关系发生着越来越明显的变化。印度的粮食生产在日渐好转，因而美国的援助数量就会相对减少，加之美国一直致力于推进援助的国际化，死守“匹配”原则，更是限制住了美援的总量。早在1967年10月，美国人就开始意识到自己对于这个南亚国家的控制力正随着该国国内的粮食丰收而逐渐下降。约翰逊政府的决策层预计，美国在1968年准备通过《第480号公法》向印度提供约680万吨的粮食援助，但如果坚持此前承诺的“匹配”原则，由其他国家一起承担援助任务的话，那么，美国最多向印度提供100万吨的粮食。从表面上看，美国在下一年度的援助任务似乎轻松了不少，但是，人们不能忽略了美国粮援的最初目的———销售国内的剩余粮食。在国家安全事务特别助理沃尔特·罗斯托(Walt Rostow)写给约翰逊的备忘录中，他直言，美国如果想在1968年将国内剩余的1100万吨粮食销售出去，唯一的渠道就是印度。因此，美国只能被迫违背自己设立的原则，尽可能多地向印度输出剩余的粮食。此外，约翰逊政府也认识到，援印规模骤然下降也不利于美国向印度施加政策压力，尤其是难以通过粮援这一杠杆有效推进印度的国内改革。上述种种情况导致美国不再坚持僵硬的援助模式，开始从更现实状况出发，重新制定援助方案。然而，即便美国人愿意“无底线”地向印度提供低价的粮食，但印度的消费欲望却在逐步降低。1967年，印度的粮食产量就比1966年多出2000万吨，1968年的情况将会变得更有利于印度，印度人对于用有限的外汇大量从美国市场上购买粮食的兴趣已经大大降低。更加令印度难以接受的是，美国人依然试图将粮食援助与其他领域联系起来控制印度。约翰逊政府并没有放弃联系战略，在印度的军费开支、军购以及经济自由化问题上，依然向印度尽可能地施加着压力。1968年后，约翰逊政府更清晰地认识到，之前屡试不爽的各种手段都已经逐渐失效，尤其是延缓援助的方式，美国已无法通过它来推行政策了。考虑到英迪拉·甘地胜选后，印度国内政局更倾向于民族主义者的一边，英迪拉·甘地的控制力削弱了。如果美国执意利用援助去胁迫英迪拉·甘地政府，将很容易刺激到敏感的印度政坛，最终的结果将十分危险。美国再次陷入了援印的困境之中，如果不援助，美国国内大量剩余粮食将无处可销，同时，多年的持续付出也很可能付之一炬，印度已经施行的改革可能出现严重倒退，美国着实不甘心就此放弃南亚次大陆；如果援助，美国似乎只能沦为一个单纯赚取金钱的粮商，期望利用粮食援助去影响印度的内政外交已不具有现实性。权衡再三，约翰逊政府决定还是继续向印度提供粮食援助。当美国的粮食援助不再附加任何的条件，不再和其他领域的议题相联结时，约翰逊政府对印度的粮食外交也就正式宣告终结。1968年3月，约翰逊宣布不再参选总统，所以，他并没有在余下短暂的任期内改变援助的现状，以便留给继任者足够的政策回旋余地。事实上，美国的选择也并不多了。1969年，尼克松就任美国总统，美国开始实行战略收缩。中美两国在巴基斯坦的牵线下逐渐走近，两国彼此借力联手对抗苏联。印巴之间深刻的矛盾、中巴之间牢固的友谊决定了印度只能寻求另一个超级大国———苏联的帮助。因此，尽管尼克松并不希望美印交恶，但是大的国际局势决定了两国关系很难再回到援助时期的紧密状态。当然，人们也有足够的理由怀疑，美印关系的“亲密”确实是印度人希望看到的吗？其实，早在1965年访美之前，英迪拉·甘地就把印度在饥荒的威胁下被迫向美国求援视为莫大的耻辱，她曾言“今后永远都不会使自己再陷入这种境地”。1967年选举前后，印度舆论对于英迪拉·甘地政府的指责，印度的民族主义开始占据上风也间接反映出普通民众对美印关系的强烈不满。1971年3月，英迪拉·甘地公开支持东巴独立，印巴关系再度紧张，8月，苏印签订了《苏印和平友好合作条约》，同年12月，第三次印巴战争爆发，美国站在巴基斯坦一边，美印关系日益恶化。1972年，印度正式宣布不再接受美国的粮食援助，结束了它长期作为一个粮食受援国的历史。美国缘何在印度做出了巨大的贡献和努力后，最终换来的却是两国关系的破裂呢？可用层次分析法进行如下概括：1．个人层次。一系列关键性的人物尤其是美国总统约翰逊以及两位印度总理夏斯特里和英迪拉·甘地是美国对印度粮食外交的关键。作为两国领导人，他(她)们都能从现实的角度出发维护各自的国家利益。此外，两国决策层的官员们，比如美国驻印度大使鲍尔斯、印度粮农部长苏布拉马尼亚姆也都在个人层次发挥了重要的影响力，他们使美印双方在援助问题上取得实质性的进展和延续。然而，也正是基于同种特质，实用主义者约翰逊一直在寻求从援助中获取回报，而同样强硬的英迪拉·甘地也不甘于长期寄人篱下，在现实情况变化之后，他们之间的合作基础也很容易出现松动，合作可能转瞬化为对立。2．国家层次。印度与美国都是西方意义上的民主国家，想想西方社会倡导的民主和平论，人们就更容易发现两者具备的共性给国家间关系带来的天然优势。更重要的是，冷战期间，不同政治制度和意识形态的对立尤为深刻，美印彼此走近就更是理所当然了。另外，美印在共同对抗中国方面具备的共同利益加快了合作的进程。当然，美印关系中也存在着不稳定成分，比如印度尽管是西方式的民主国家，但同时它也是一个发展中国家。作为发展中国家的印度必定和作为发达国家的美国存在着巨大的利益差别。尼赫鲁时代，印度大力发展工业而非农业就是这种差别的具体例证，在彼时，发展中国家大多希望尽快完成本国的工业化，成长为一个工业国而非农业国。只是时运不济，尼赫鲁的进口替代工业化战略在遭遇到大饥荒后被迫调整。但是，这种大力发展工业化的障碍一旦清除，印度粮食危机甫一缓解，英迪拉·甘地随即使印度回到计划体制时代，政府重新对私人资本和外资进行限制，并且开启了新的五年计划。3．体系层次。在冷战时代的两极特征下，印度作为一个准大国，既有可能选择接近苏联，也有可能选择同美国靠拢。因为只有中小型国家才有可能选择追随战略，而印度既无意愿，也没有合适环境使其寻找到稳固的靠山。这也是缘何印度会在冷战时期选择不结盟的重要原因之一，决定印度与之亲疏的核心因素只有国家利益。大饥荒的来临逼迫印度去寻找现实的援助国，在当时，符合条件(既有实力——足够多的粮食产量，又有意愿——向体系提供公共物品，维护国际秩序和所谓的人道主义价值)的国家只有美国。因而，印度暂时疏远了在发展道路上一直追随的苏联，转而同美国靠近。当印度的粮食危机缓解后，印度的国家利益又从岌岌可危的生存问题重新回到发展问题上。印度的发展既指经济领域的进步，也存在着政治领域的诉求。在经济领域，印度尚且能通过中间路线从美苏两边渔利，然而，在政治领域，美巴、美中及中巴关系的现状，尤其是美国与中国新结成的战略大三角彻底击碎了印度仅存的期望。因此，印度只能选择靠向苏联，寻求另一个阵营的支持。归根结底，渴望获得大国地位的印度最急切达成的目标和它在粮食问题上最终要实现的目标是一致的那就是自助，而非仰仗任何一个大国，所有的接近和靠拢不过是战略上的权宜之计而已。美国对印度的粮食外交的基础是通过《第480号公法》展开的粮食援助，而《第480号公法》的主要目的就是为美国国内大量过剩的粮食在海外寻找销路，除此之外的其他目标都是依据形势的发展逐渐衍生出来的。这点在美国援印进程的后期日益清晰地暴露出来，如果没有印度这样一个粮食消费大国的存在，受越战拖累的约翰逊政府就难以补贴国内农民，处理掉早已成为负担的粮食剩余。为此，约翰逊政府不惜违背美国自己制定和倡导遵循的各种援助准则大量向印度输出粮食，作为受援国的印度并不仅仅是一个可怜的乞讨者。从另一个角度看，美国对一个饥贫交困的印度何尝不存在依赖。时任农业部长的弗里曼认为，一项基于增加欠发达国家粮食产量的战略将振兴美国经济并促使美元升值，从而降低消费价格并赢得国会中反对者的支持，进而达到在全世界推广约翰逊“伟大社会”的目的。对于那些慨叹美国粮食外交失败的人们，恐怕他们并没有从受援国印度的角度仔细思量过同样的问题。美国对印度的粮食外交，使印度决策层被迫调整既定的发展道路，采用了一系列美国等西方国家要求的改革方针。此外，尽管印度没有全盘接受美国的要求，但无论是夏斯特里，还是英迪拉·甘地，他(她)们在外交政策上都不得不重视美国的感受，考虑到美国的利益，或多或少地选择妥协或让步。简言之，印度因为获得了美国的粮食，导致其在内政外交领域都受到美国的巨大影响。美国人对他们的影响力并没有全部化为满意的结果而颇感失望，然而，对于这一切，数亿印度人感受到的却是深深的羞辱。1967年英迪拉·甘地胜选后，印度国内局势的深刻变化就充分反映出这种情况，国内的民族主义日盛，印度人对美国的态度不是感激而是猜忌和愤懑。尽管国内农业生产好转的印度逐渐疏远了美国，但是，作为美国外交手段和政策工具的粮食本身已经成功地履行了一项重要的使命防止印度出现“多米诺骨牌效应”，爆发国内革命甚至变为共产主义国家，从而威胁到美国的国家安全。正如尼克松所发现的，美国使印度农业重新焕发活力，与其看作是农业领域的成功发展，毋宁视为一场地缘政治的胜利，因为印度的粮食丰收使得该地区重归稳定和繁荣，“一场看似难以避免的潮流(指极权主义)逐渐变得可以抵御了”。对于约翰逊来说，对印度的粮食外交并不是一项单独的议程，而是一项包括美元的全球地位、美国的全球领导能力，以及约翰逊政府的国内议程等元素在内的一揽子计划的一部分，而这一计划或多或少地达成了目的。同样地，约翰逊政府面临的最主要问题是在越南，而美国对印度的粮食援助与粮食外交在一定程度上抑制了法国与联邦德国对美国对越政策的批评。尽管如此，这一时期美国对印度的粮食外交并未完全实现自身的目的，其提出的一系列附加条件印度并未完全接受。印度秉持独立自主的外交理念，对美国的粮食战略奉行既合作又防范的实用主义态度，在满足自身粮食需求的同时反对美国的无理要求和霸权主义。不仅如此，印度在接受美国粮食援助的同时，也寻求苏联的援助。苏联援助了印度大量的农机设备，并帮助印度建立了20个农场，而苏联的顾问也对苏布拉马尼亚姆的改革方案表示支持。因此，印度利用自身的优势在美苏两边“渔利”，并借此强化美苏在印度乃至南亚的竞争。事实上，美国早已意识到印度作为一个准大国，不可能完全“臣服”于己，美国将粮食作为一种武器的威力是有限度的，这种限度反映了美国对印政策的困境。从更宏观层面而言，美国的这种困境体现了冷战期间的南亚地区存在着一个由全球冷战格局与南亚地区的区域大国对立嵌套而成的“大国南亚困境”。全球范围的冷战格局决定了美国与苏联(至少在安全问题上)很难达成共识，对任何一方来说，对方在任何地区施加影响力都被视为对自身利益的侵犯，从而激发一种深深地不安全感进而采取行动以针锋相对。而南亚地区印巴两国的对峙甚至战争状态也使得介入南亚的域外大国不得不选择偏向其中的一方，否则往往造成“两边不讨好”的结局。因此，美国在试图继续维持美巴同盟的同时以粮食援助为筹码拉近美印关系本身就是勉为其难的。而这种勉为其难背后折射的就是大国南亚困境。美国中情局曾经在其对印度的研究报告中指出：“印度国内的混乱将在大国之中产生诱惑、怀疑、竞争。这就是印度对世界具有'消极重要性’的地方。——每一个超级大国以及邻接印度的其他大国会对其他各方做的事情感到敏感。每一方都倾向于设想最坏的结果，并准备好反击措施。因此，有关国家干预事态的机会或动机都是很大的，采取导致对抗或冲突的行动或反应的机会足够大，已足以值得认真研究美国可能采取的措施。”美国眼中的“消极重要性”无疑是对美国面临的“大国南亚困境”的集中概括和体现。当然，对苏联或中国，“大国南亚困境”同样存在，只是程度上有所差别而已。美国与巴基斯坦缔结的同盟关系进一步限制了美国的行动范围，使得美国很难对印度做出更进一步的承诺。这些因素都大大限制了美国对印粮食战略的空间，也弱化了美国粮食外交的效果。作者简介:徐振伟，南开大学周恩来政府管理学院副教授，研究方向：美国外交、非传统安全。
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