曹汉霖 刘 杰
北京大学光华管理学院
福建农林大学经济学院
改革开放以来，我国证券投资基金行业发展飞快。即使只有二十多年的发展历史，基金行业已然承担起了我国居民资产管理、协助管理养老金的重任。在基金行业快速发展的过程中，针对基金行业的税收制度也快速建立，作出很多与行业发展相对应的制度安排和调整。一套完整完善的公募基金税收制度能够准确衡量公募基金管理公司和证券投资基金在经营过程中获得的收入及资本增值，同时能让基金行业健康发展，带来长期稳定的税收收入。本文从我国公募基金行业的发展现状出发，指出当前公募基金相关所得税税制和税收实践中可能存在的问题，并结合美国相关的税制经验，提出了有助于完善我国公募基金所得税税收制度的建议。
（一）发展现状
党的十九大报告指出，要深化金融体制改革，促进多层次资本市场的发展。公募基金作为多层次资本市场的重要组成部分，肩负着为中小投资者和养老金等机构投资人创造长期增值的重任，并为我国人民的财富保值和增值贡献了重要力量。税收制度的更新也需要考虑行业的特点和新的发展变化，目前公募基金的发展呈如下特点：
1.公募基金数量与规模均保持高速增长。二十多年来，基金成立数量总体处于上升趋势，同比增长率一直保持高位，其中有11年的基金设立数量同比增速在20%及以上，只有5年呈同比小幅下滑。特别是在2016年成立的公募基金总量首次超过1 000支，平均每天设立近三支新基金。虽然每年也有基金清盘，但是新发行的基金数量远远高于清盘的数量。截至2018年11月，我国公募基金行业管理了超过13万亿元的资产。
2.投资品种由简入繁，可投资的金融创新产品层出不穷。1998年，第一支证券投资基金诞生；2002年，第一支债券基金正式成立；2003年，货币型公募基金首次出现；2007年，第一支母基金登上历史舞台；2015年，第一支商品期货基金推出。二十多年来，基金的可投资品种日渐丰富，从股票到各类债券、银行类产品，再到商品期货及各类衍生品。每一种新类型的基金产品面世，都需要税务部门界定这类基金产品的投资行为，并为其投资行为制定征税标准。如何合理地为性质各不相同、数量如此繁多的投资产品制定征税标准，给税务部门带来了新的挑战。
（二）税收政策现状
我国公募基金公司日常经营中相关的税种主要有三类，分别是企业所得税、增值税和印花税，本文重点探讨公募基金可能遇到的企业所得税问题及与证券投资基金相关的投资者个人所得税问题。所得税是以基金公司获得的利润额为基础进行缴纳，根据《中华人民共和国证券投资基金法》，公募基金进行投资活动所得收入，由基金份额持有人履行缴税义务，基金管理公司可以按规定进行代扣代缴。
1.与公募基金相关的企业所得税。公募基金管理公司和公募证券投资基金所涉及的现行企业所得税规定包含以下内容：首先，2008年1月1日施行的《中华人民共和国企业所得税法》，该法律为公募基金管理公司的所得税缴纳奠定了基础。公募基金管理公司作为公司实体，需要按照《企业所得税法》确定收入，缴纳所得税。其次，根据《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2008〕1号），基金公司通过投资行为从资本市场取得的收入暂不征收企业所得税。例如，资本利得收入包括股票买卖的差价收入、债券买卖的差价收入等都不征收企业所得税。对于基金公司下设的证券投资基金而言，基金管理人如果是从资本市场获得收入，通过股票和债券的买卖差价获得的收入也暂不征收企业所得税。政策文件具体规定了三项优惠，如表1所示。
2.投资公募基金的个人投资者的个人所得税。根据《个人所得税法》，个人的特定投资相关行为需要缴纳个人所得税。一是投资公募基金过程中取得的红利和股息，二是转让个人财产。个人取得投资红利、股息和转让个人财产适用的个人所得税税率为20%。转让财产的所得按年计算应纳税所得。按照《财政部 国家税务总局关于开放式证券投资基金有关税收问题的通知》( 财税〔2002〕128号)规定，个人从基金分配获得的收益，暂不缴纳个人所得税。
《财政部 国家税务总局 证监会关于上市公司股息红利差别化个人所得税政策有关问题的通知》（财税〔2015〕101号）和《财政部 国家税务总局 证监会关于实施上市公司股息红利差别化个人所得税政策有关问题的通知财税》（财税〔2012〕85号）规定，个人投资股票，收到股票分红的缴纳个人所得税根据持股期限不同，应税所得额的确定不同。持有期限越长，应税所得额越低，设立此条的目的在于鼓励个人投资者长期投资。而公募证券投资基金投资股票时，取得的分红同样按照两个规范性文件的规定收取个人所得税。
总体而言，与公募基金管理公司、公募证券投资基金和基金投资者相关的各项税收规定情况可以用图1说明。
（一）公募基金所得税制度缺乏对公司经营的监管职能
我国对公募基金主体没有设定经营标准，目前税收政策尤其是税收优惠政策的适用只与基金公司类型有关，与其后续经营不相关。我国对公募基金的注册有一定的资本金要求，这是公募基金公司进入行业的主要门槛，也是适用税收制度的门槛，而单一门槛制度最大的不足在于无法约束其设立之后的行为。因此，在实践中存在公募基金公司的实际经营情况与公募基金合理的经营目标相偏离的情况。这就造成了经济学理论中提出的经典代理问题的道德风险现象，不同的基金之间将会产生非常大的差异，而税收优惠政策却同时补贴了所有公募基金。我国公募基金税收制度没有实现对公募基金公司经营的监管职能，而国外很多对公募基金的经营监管正是通过税收制度实现的，这也体现了我国的税收制度和公司监管制度相关性较小的现状。
（二）公募基金的组织形式相关法律缺失，相关税制要素缺乏明确法律规制
《证券投资基金法》只是用“公司”一词来模糊地表述证券投资基金公司，整个法律中都没有对基金公司下设的证券投资基金的相关组织形式进行确切的描述。公募基金相关法律法规的缺失导致相关税制要素的确认出现了问题。宏观上看，我国没有关于公司制、契约制这两种组织形式的证券投资基金的专项法律法规，更没有与这两种组织形式的证券投资基金相对应的专项税收法律法规，相关税制要素缺乏明确法律规制。微观上看，虽然我国目前大多数证券投资基金理论上是契约制，但往往会避免明确地表述其基金组织形式，其经营也可能会带有公司制的特点。因我国契约制的基金暂无法律明确约束，经营界限又模糊不清，现存契约制基金本身是否可以作为所得税纳税主体仍存在争议。契约制基金应以公司作为纳税人主体，还是参考信托不作为纳税主体、由基金的受益人履行纳税责任，这些关键问题目前仍缺乏法律法规的明确规定。在实务中，契约制公募证券投资基金买卖股票或获得股票分红都暂免企业所得税，对于股票分红收入代扣个人所得税，这种处理模式类似于信托。当参考信托征税时，又会遇到新的问题，即我国目前没有单独的信托税收制度，其他的税种相关法律法规中也很少涉及信托的税务处理方式，只有少数规范性文件对证券投资基金的税务问题有简单描述，但这些规范性文件依旧没有明确证券投资基金纳税人主体等税制要素。由此可见，信托税收制度尤其是与证券投资基金相关的部分是我国税收制度的模糊与空白地带，一系列税收法律法规都缺乏对公募证券投资基金纳税人主体地位的明确认定。当然，对证券投资基金的纳税人主体认定不明确与我国公募基金相关法律规制有待完善密切相关。公司制和契约制在制度规定上应如何区别开来是公募基金相关法律法规拓展的难点，只有先解决这一问题，才能进一步解决公募证券投资基金税制要素确认的问题。
（三）与公募证券投资基金个人投资者所得税相关税制要素规定不清晰
根据财税〔2012〕85号文件第五条 ：“证券投资基金从上市公司取得的股息红利所得，按照本通知规定计征个人所得税。”契约制基金对获得的股票分红代为收取个人所得税，但其税制要素的设定不够清晰。个人投资股票按照投资期限长短获得相应的税收优惠，财税〔2015〕101号文件规定个人投资者获得股息红利，持股期限超过1年，暂免征收个人所得税；持股期限在1个月以上1年以内，暂减按50%计入应纳税所得额 ；持股期限在1个月以内，按股息收入全额计入应纳税所得额。可见，当股票进行股息分红时，个人投资股票是按基金投资股票的投资持有期限还是按个人投资基金的持有期限确定个人所得税就存在疑问。个人投资者获得的股息分红按规定缴纳个人所得税，而证券投资基金投资股票时，代扣个人所得税的方式目前还处在模糊不清的状态，这就可能在实践中出现两种投资方式税收不公平的问题。
（四）创新型证券投资基金缺乏明确的征税依据
证券投资基金在股票和债券的基础上，有更多新的投资产品可以选择。目前国内出现了创新型的证券投资基金——母基金，一种主要投资于其他基金的基金。当母基金投资其他基金时，获得的收入主要有两种：一种是转让投资标的基金份额的差价收入；另一种是获得投资标的基金的分红。目前，这两种收入是否应缴纳企业所得税也存在疑问，因为没有法律法规或规范性文件对此作出明确规定。《企业所得税法》规定转让财产收入需缴纳企业所得税，标的基金份额转让属于转让财产收入，按规定应缴纳企业所得税，即母基金转让其他投资标的基金份额的差价收入，需缴纳企业所得税。但是，财税〔2008〕1号文件第二条规定公募证券投资基金投资股票和债券时，转让股票和债券的差价收入暂时不征收企业所得税。母基金投资于其他基金时，投资份额转让收入是否也应该参照此条款暂不征收所得税呢？如果征收企业所得税，则会产生重复征税，带来与直接投资相比税收不中性的问题，故理应不征收所得税；但如果暂不征收所得税，目前对此情况还缺乏明确的法律规定。创新的证券投资基金类型缺乏相关法律依据不仅会让基金公司对如何确定应纳税额存在疑惑，而且增加了税务机关征税过程中的工作难度，影响了征纳双方的工作质效。
美国的共同基金，即公募基金，在美国的法律监管体系下，一般按照受监管投资公司的税收制度进行管理，因此，下文提及的美国公募基金税收制度等同于美国受监管投资公司税收制度。程才 等（2002）对美国税收制度进行分析研究，发现美国公募基金采用的是公司制的组织形式，对各项投资收入需缴纳企业所得税。由于公募基金行业的特殊属性，根据美国对公募基金的特殊管理，所得税有一些特别的处理方式，包括税制主体经营标准、应税所得计算方式、股息和额外税收制度等，本文在此部分进行介绍。
（一）公募基金所得税制度适用主体经营标准
美国的公募基金与其他金融公司相比，可以享有更多的税收优惠政策，但需要其主动达到公募基金税收制度的适用标准，才能获得相应的税收优惠。具体标准如下：第一，必须是在美国国内成立的公司；第二，必须是按照美国《1940 年投资公司法》注册的投资管理公司、企业发展公司或单位投资信托 ；第三，需要满足美国《国内收入法》第M章“受监管投资公司和房地产投资信托基金税法”规定的三项标准，包括收入、资产多样化和收益分配。三项标准的具体内容如下：
1.收入标准。要求公募基金每年总收入的90%都是来源特定且符合条件的，以确保该公司不是通过其他收入来源以获取税收优惠。具体收入来源包括股票投资的股息、债券投资的利息以及债券、股票、货币之间的买卖差价和其他证券的衍生品收入等。
2.资产多样化标准。为了达到让基金分散投资风险的目的，美国的资产多样化标准规定公募基金需要有50%以上的资产是现金、债券以及其他的股票或符合规定条件的证券，且要求公募基金投资某一项投资产品的投资额度不能超过基金管理总资产的25%。
3.收益分配标准。美国的公募基金公司需要将应纳税收入和免税利息收入之和的90%以上作为股息派发给投资者，否则将不能享受公募基金的税收优惠政策，这里规定的利息收入是指符合特定条件的免税的利息收入减去相关支出的净收入额。
（二）公募基金的所得税应税收入计算方式
美国公募基金的收入来源主要有以下三类：(1) 利息收入，包括债券利息和银行存款的利息；(2) 投资股权所获得的收益，包括股票分配的股息；(3) 资本转让获得的差价收入，包括债券和股票转让获得的差价收入。美国对公募基金公司和其他金融公司的以上收入征税的标准完全不同。在对公募基金征税时，在对应税收入的认定中有“可被扣除的股息”这一项，这是将公募基金与其他金融公司区别开来的最重要因素。
计算美国的公募基金应税收入总额包括以下几个步骤 ：首先将获得的资本利得和股息、利息收入相加，然后减去资本利得中的亏损项，再减去之前年度的净亏损，最后减去基金分配的股息，得出的净额会被用来作为缴纳企业所得税的基础。
（三）应税收入中与分配比例相关的额外税收
美国鼓励公募基金在满足最低分配标准的基础之上进行更大比例的分配，如果不能满足更大比例的分配标准，就会对不足的部分进行额外征税。具体的计算方式是：当年公募基金的一般收入的98%与过往年度的亏损之和。公募基金需要以这一总额作为参照标准进行股息分配。如果基金分配给基金投资者的股息额达到参照标准值，当年的应税收入和税率按正常规定计算。如果分配股息额低于参照标准值，即需要缴纳额外税收。也就是对于参照标准与实际分配股息的差额部分，需要征收4%的额外税收。此外，差额部分需要公募基金公司在之后的年度通过超额分配来补足。
（四）美国公募基金所得税制度探讨
公募基金公司将收入分配给投资者，由投资者缴纳所得税，公司层面予以免税，有效避免了双重税收问题。此外，投资者投资公募基金和直接投资股票，在公募基金将收入全部分红给投资者的情况下，投资者在不同投资过程中都只需缴纳个人所得税，保障了税收的公平和效率。值得注意的是，这种税制的安排不会干扰投资者的投资决策，可以让其按照自身的投资逻辑选择投资工具和投资方法，体现了税收中性原则。
美国把公募基金作为公司实体，通过所得税特殊处理解决税收中性问题。然而，目前我国契约制证券投资基金的属性不够明确。如果作为导管，现在基金的收益分配是不受投资者控制的，那么收益分配的时间点就成了问题；如果作为实体，缺少相应的税收规定，就会对投资者投资基金的决策产生影响，导致不能保持税收中性。
（一）发挥我国所得税制度对公司经营的监管职能
要最大程度发挥我国所得税制度的监管职能，可以从两方面着手。一方面，建立公司制的公募证券投资基金主体法律，确保公司制组织形式的证券投资基金可以合法存在，进而将其作为监管主体和纳税主体。另一方面，对公司制的证券投资基金的税制进行设定，通过灵活的税制发挥监管职能。可以借鉴美国经验，设置含有优惠政策和不含有优惠政策两类所得税规定的税收制度，并设定基金经营标准，以此标准作为判断纳税主体适用哪类所得税制度的依据。当公募基金达到标准时，可以享受税收优惠政策，没有达到即适用另一套税收制度。以此方法将税制和监管结合起来，促使公募基金自觉调整经营行为，以适应所得税政策。公募基金如想享受税收优惠，就需对自身的经营加以控制，以达到相应的经营标准，以此最大程度发挥所得税制度的监管职能，实现监管目标。
（二）完善公募基金法律法规，针对不同组织形式的基金建立相应税制
完善公司制和契约制证券投资基金所得税制度，可以从以下几个方向依次展开。首先，补充完善现有的公募基金法律法规，建立公司制和契约制证券投资基金法律法规体系，明确二者组织形式的联系和区别。其次，针对公司制和契约制的证券投资基金，应分别设立相应的所得税制度，明晰契约制与公司制的界限。对于公司制公募证券投资基金，我国可以借鉴美国公司制基金的相关法律法规，建立符合我国国情的公司制公募基金法律法规，进而建立完善的公司制公募证券投资基金的所得税制度。对于契约制公募证券投资基金，应统一其管理模式，在契约制证券投资基金所得税制度中对其税制要素作出规定，明确契约制证券投资基金是作为纳税主体，还是作为类似于信托的透明体。最后，建议对信托的税收制度进行全面的梳理完善，建立起一套适应面广、成体系的信托税收制度，并在《信托法》《企业所得税法》中对公募证券投资基金的组织形式、财产所有权属和税制要素作出更加统一的表述。
（三）完善对公募证券投资基金的个人投资者相关税制要素规定
建议对目前我国个人投资者投资公募基金的相关法律法规进行整合，确保个人投资者无论是通过资本市场投资股票或是通过公募基金投资股票，这两种投资方式获得的股息分红缴纳的税额相同，保障税制公平。对公募证券投资基金投资股票、获得股息分红过程中代扣代缴个人所得税的方式在法律或者规范性文件中予以明确规定。在兼顾税收公平和效率的基础上，建立更加合理健全的税收制度，既能实现税收中性，又能降低税务部门征税工作的难度。
（四）更新与完善针对创新型公募基金的税收制度
由于创新型金融投资工具尤其是衍生产品的出现，没有及时更新的税制就出现了“漏洞”。建议对金融衍生产品的投资适用与股票和债券相同的税收优惠政策，让公募基金在筹备投资策略时，不用考虑因不同的投资产品带来的税收差异。在设计相关税制时，监管机构需重点考量不同的主体投资金融衍生品，各项税收政策之间如何统一协调才能确保公平和效率。
为了与新的公募基金类型相适应，公募基金税收制度可进行相应的更新与完善，详细规定新的公募基金类型的应税收入额和所得税税率，补充这一制度的空缺。以母基金为例，可以把母基金类比为股票投资基金，只不过投资标的不是股票而是基金。明确母基金在投资其他基金时，转让投资标的基金份额属财产转让收入，计入企业总收入，属于企业应税所得。同时，为了避免出现重复征税，参照现行的转让股票、债券差价收入暂不征收企业所得税的规范性文件，给予母基金转让投资标的基金份额差价收入暂不征收企业所得税的政策。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第1期。）
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