省直管县古今谈
省直管县在我国历史上早有先例
回看历史，更可以让我们从前人探索求实的足迹中，汲取智慧和力量。秦朝实行“郡县”二级制，36--50郡直管900--1000县.西汉也实行“郡县”二级制，60--103郡直管1500多县.210年后东汉发展成“州郡县”三级制,13州直管105郡直管1180县.隋朝时期，废除了郡，形成了“州县”二级制，190州直管1255县.短命的隋灭亡后，唐朝逐步设立了“道”作为省级行政区划，形成了“道州县”三级制。10--15道直管300多州直管1600多县.三级制沿用1294年至清朝.
1928年国民政府基本按照日本行政体制的经验，前承清朝既有改革的成果，实行地方自治，废除道一级别的行政单位，提升县制的地位，实行省直管县的实践。48省直管2383县.
1949年中华人民共和国初期，实行“省(专署)县”二级制.50省级[30省，内蒙古自治区、12直辖市、5行署区、西藏地方、昌都地区]{270地级[185专区、8盟、12分区、4行政区、3行署、1矿区、1特区、1临时行政委员会,地级市55个]}直辖2597县级[2068县、58旗、22设治局、3特区、7办事处、16镇、1矿区、2工矿区、2中心区、1管理局,县级市68个,市辖区349个]
“专员公署”[1975年后称地区行政公署]是省、自治区的派出机构，经由国务院批准设立，管理几个县、自治县和市，不是一级地方政权。
1958年，首次改变了我国省—县管理格局
1958年2月11日,第一届人民代表大会第五次会议决定直辖天津市改为河北省辖市,河北省撤销天津专署，将其所辖的武清县,静海县,黄骅县,沧县,盐山县,宁津县,吴桥县,交河县,献县,河间县,任丘县,霸县等12个县划归天津市领导，首次改变了我国省—县管理格局。
1959年9月17日,第二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，很快又恢复了原来的省—县管理格局。
20世纪80年代初期，省管县格局逐步被全部打破。改革开放后，为了发挥中心城市的带动作用，市管县体制又一次被推向前台，省管县的格局逐步被打破。1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行，市管县逐步取代原来的省管县体制。
地市级政权，一度被形象地比喻为行政“阑尾”：平时作用不一定很大，但出问题的时候要命的疼。况且，这个供着上百个局委、人员编制是下面县市好几倍的政权，往往没有真正的决策权.
20世纪90年代初期，我国财政省管县的探索阶段。尽管实行市管县在很大程度上推进了中心城市的发展，但是也面临一些问题，为了化解这些矛盾和问题，我国部分省份开始选择部分地区实施扩权强县战略，逐步在财政方面推行省管县的管理体制。
省直管县浙江模式--赋予县财政权
1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。但在当时阻力很大。当时扩权出台的只是一些“原则性的意见”，实际执行中，由于“地市和省级部门意见不一致”，一些权力放不下来。一些项目可以直接向省上报批，但地区一级不高兴，怎么办？只好部分项目向省里报，留一部分报到市里。
1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。
2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”至20个经济上近似“省管县”头上：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。
这313项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银”。这份浙江省委办公厅下发的浙委办［2002］40号文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。
文件里用四个字来表述扩权的总体原则：“能放都放。”
即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。
随后的一条规定更加显示出浙江省高层强力推行“扩权”的决心：对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。
文件语言很枯燥，但对于经济强县而言，这些话的意义是实质性的——几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。
当时曾提出一种方案，经济强县直接划归省管辖，形成“直辖县”，但考虑到直接这么提，国家有关部门肯定批不下来，所以换了相对比较让人能接受的现有方案，而且“低调处理”。
2006年以义乌市为试点，进行全面权力下放，浙江省政府下发《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》，根据依法放权的原则，明确将金华市16项管理权限以延伸机构方式、1项管理权限以委托或交办方式下放给义乌市；扩大义乌市472项省级部门经济社会管理权限；省级部门制定和下达的各类经济社会发展方面的计划和指标，凡是安排到设区市的，扩大安排到义乌市，并对省级有关会议和文件发放、业务性工作和责任制考核、统计报表上报，以及与管理权限下放相关的行政事业性收费等问题作了规定。四轮放权后，义乌市被媒体称为“全国权力最大县”。
目前，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%.同时，县里主要领导均由省上直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权。改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。
浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江、河南、广东普宁、江西、辽宁、山东、福建等省从2002年起先后开始“扩权强县”改革。
省直管县海南模式--行政权(也即人事权)
“而立之年”的海南省作为全国唯一省级经济特区，省直管市县管理体制是海南的体制特色。
这一独特的行政管理体制，是海南作为一个省与生俱来的特质。
1987年9月26日，中共中央、国务院发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》。国务院提议把海南行政区从广东省划出，成立海南省。通知明确要求，建立省直接领导市县的地方行政体制。作为省县之间的中间层--海南黎族苗族自治州撤销，由19个市县[海口市、三亚市、通什市(2001年7月通什市更名为五指山市)、琼山县(1994年1月24日撤县设市,2002年10月16日撤市设区)、琼海县(1992年11月6日撤县设市)、文昌县(1995年11月7日撤县设市)、万宁县(1996年8月5日撤县设市)、屯昌县、定安县、澄迈县、临高县、儋县(1993年3月，撤县设市。2015年2月19日，升格地级儋州市)、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、陵水黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、东方黎族自治县(1997年3月12日撤县设市)和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域(2012年6月21日，撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立地级三沙市)]构成了“省”的框架。
如今，海南省直管市县体制体现出“四个直接”明显特点：县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理;市县财政与省财政直接发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放;中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实;所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。
不得已而为之---湖北模式
如今中央推动、各地普遍试验的省直管县或强县扩权体改蔚成风气，但1994年10月24日，经国务院批准，湖北省人民政府下发鄂政发〔1994〕143号文件，决定将天门市、潜江市和仙桃市[全国最早设立的三个直管市]实行省辖直管。对于湖北省决策层来说，却是不得已而为之。
当年湖北出于区域权力平衡和加快县域经济发展的考虑，将荆州地区大卸三块。这边荆门率先领京山、钟祥自成一市；那边天门、潜江和仙桃亦被划离荆州，省里拟组此三市成立一个新的地级市，即“江汉市”。
出乎高层的意料，刚脱离地级市管辖的天潜仙三市，在江汉市的成立问题上陷入争议。
在三座城市中，仙桃的经济实力相对最强，省里有意将地级市首府设在仙桃，并提前在此成立了江汉中级法院、检察院。该市亦闻风而动，大兴土木搞城市建设，为“江汉市府”的落户倾力准备。
然而，当时这并未明文的决定遭到了潜江的反对。
潜江担心，一旦成立新的“市辖市”，江汉油田会面临从潜江分离出去的命运；这个支撑着40%地方财政收入企业的离开，将使政府和事业单位人员工资的发放都成问题。
钟祥市此前的遭遇已经让当时的潜江人警醒。该县划归荆门后，其磷矿税收直接和荆门市接头，导致钟祥财政收入严重缩水。
由于有油田的支撑，潜江的财政向来是三个城市中最充足的。
起初，潜江以老干部的名义组成SF团，到国家民政部反映情况，后来“越闹越大”，以至于在人大会议上联名写信给时任国务院的一位领导。
由于地方意见不统一，江汉市迟迟没有批下来。高层最终决定，天潜仙各自独立互不隶属，统一直接归省里直管，行政级别上则做了“比县级市高半格、比地级市低半格”的平衡设置。当时中央一位领导说：“对省里来讲，不就是喝茶多摆个杯子，吃饭多放个椅子嘛”！
谁也想不到，当年为“避免扯皮”而试行的湖北省直管体制试验，如今则在中央和各地政府的力推下遍地生根！
在当时，实现直管的三座城市被外界称为“私生子”，意为地位尴尬、不受承认的城市。
无论如何，三个难兄难弟终于率先脱离了一个行政主体的掣肘，行进到崭新的历史起点前。当时距国内省直管县的集体尝鲜时代提早了足足有十年。
为了改变长期以来湖北省县域经济发展滞后的状况，从2003年6月起，湖北省政府按照“能放则放”的原则，先后进行了三轮扩权改革，湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市)；截止到2006年全省己有三分之二的县市(42个)列入了扩权改革的进程。2004年，湖北省人民政府再次发布《关于实行省管县(市)财政体制改革的通知》，提出要“改革现行的省一地级市一县(市)”的地方财政体制，在全省实行省直管县(市)的财政体制，希望能从根本上消除阻碍县域经济发展的体制性因素。与浙江省相比，湖北省的改革具有以下特点：
1、在改革对象的选择上，湖北省借鉴了浙江强县扩权时的初期做法，向经济基础较好、有明显发展潜力的县(市)放权，扩大这些县(市)的经济发展自主权。湖北下放给扩权县市的管理权限有200多项，使扩权县市在经济、社会等方面，享有与地级市相同的权限。
2、在改革途径上，湖北省釆取了财政激励转移的模式，对财政省直管县，实行了信息直达、项目直达、资金直达、财政直管。湖北省省直管县财政体制改革的内容涉及财政预算管理体制、转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度和债务偿还等诸多方面。其中转移支付创新为其最大的亮点，湖北省将一般性转移支付的一部分提取出来，作为激励性转移支付，并建立相应的激励约束机制。例如，对大力支持、帮助县域经济发展的地级市政府给予激励性转移支付；对招商引资成效显著的市(州)政府安排专项资金进行奖励，用于市(州)工业化和农业产业化发展；同时，对财政比较困难的县市，给予相应的转移支付补助。通过加大财政支持力度，有力解决了财权向上集中、事权向下集中的问题，为县域经济的有效扩权提供了制度保障。
2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2014年1月1日起，河南试点县（市）由省政府全面直管
河北是财政部首批“扩权强县”的改革试点省份之一，河北省“省管县”体制试点改革主要通过两步进行。
首先，对首批实行扩权试点县下放了一部分经济社会管理权限。2005 年 1 月，河北省政府颁布了《关于扩大县（市）管理权限的意见》（冀政[2005]8号），正式开始推进省管县体制改革。该政策赋予扩权县（市）经费直接安排、财政直接结算、计划直接上报、项目直接申报、税权调整、证照直接发放、用地直接报批、部分价权、统计直接发布等 11 个方面、 62 项管理权限。2005 年 7 月 7 日，河北省政府印发《关于扩大部分县（市）管理权限的补充通知》（冀政函[2005]83 号），又向扩权县下放了天然气销售价、高中学费、医药企业设立登记等 8 项权限，向扩权县下放的权限总计达到了 70 项。
其次，对扩权试点县推进省管县财政体制。税收收入方面，从 2005 年 1 月 1 日起，河北省取消设区市对扩权县的税收收入分享权。扩权县（市）税收收入除依法向中央、省上缴外，留县作为县级收入。“以增值税为例，在原财政体制下增值税的分配比例是：中央财政 60%，省财政 10%，市财政 5%，县财政 10%；按照扩权政策，改革后增值税的分配比例变为中央财政 60%，省财政 10%，县财政 15%。”在首批扩权县实行了省管县财政体制的基础上，2009 年以来河北省又陆续进行了两次省管县财政体制改革。“2009 年 2 月 27 日，河北省人民政府下发《关于实行省直管县财政体制的通知》（冀政[2009]51 号），将实行省管县体制改革试点的县由原来的 21 个增加到 64 个。2009 年 12 月 31 日，河北省政府下发《关于扩大省直管县财政体制实施范围的通知》（冀政[2009]217 号），又新增 28 个县作为推行省管县财政体制改革的试点，至此，河北省实行省管县财政体制改革的县数己经达到了 92 个。”河北省的扩权强县改革正在有序地推广。
2009 年 12 月 8 日，湖南省委、省政府就出台了《湖南省省直管县体制改革建议方案》，该《方案》最大的特点是“一步到位”，即直接推进县级财政和行政上的“双直管”。随后从2010年1月1日起，湖南省委、省政府发布的《关于完善财政体制推行“省直管县”改革的通知》，明确提出了将在全省79个县市实行财政“省直管县”改革。改革的核心内容主要是两个：一是按照分税制体制的原则实行税收收入分享改革，进一步规范政府间收入分配关系；二是推行“省直管县”财政管理方式，简化管理层级，提高运行效率。然而，由于一次性的直接全面推广，使得省掌控力度不足，对市的冲击太大，之前的一系列措施并没有得以真正实行。
2015年6月5日湖南省省直管县经济体制改革试点工作动员大会在长沙召开，会议正式公布浏阳市、耒阳市、茶陵县、湘乡市、武冈市、平江县、石门县、慈利县、安化县、宜章县、蓝山县、溆浦县、新化县13个县（市）为湖南省省直管县经济体制改革试点单位，标志着省管县这一工作进入实质性推进阶段。
2009年起，山东开始实行省直接管理县（市）财政体制改革试点。省政府发布《关于实行省直接管理县(市)财政体制改革试点的通知》
2008年8月中央下发地方机构改革方案文件中提出省直管市建议后，2008年10月9日至12日举行的十七届三中全会上，省直管市也被纳入文件中。
2010年12月10日，中央经过慎重考虑，确定8个省区共30个县（市）开展新一轮以行政省直管为主的改革试点工作[中央编办发〔2010〕100号].
试点省份及县（市）选取有这样几个特点：
第一，选取辖县大省进行省直管县改革试点。河南省确定 10个县（市）进行省直管县改革试点，占全国30个试点县（市）一半多，足以表明辖县大省省直管县改革是本次试点重点之一。辖县 大省进行省直管县改革遇到的最大难题就是管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的行政区划，减少县（市）数量，扩大县（市）规模，以降低省直管县 体制下的管理对象总量，直至合理、可控范围之内。但这一改革相当敏感，需周密考量，寻找最佳时机。当前的试点是在行政区划基本不变的前提下，进一步扩大试 点县（市）经济、政治、社会发展空间，这需要改革者的智慧。
第二，选取民族省区进行省直管县改革试点。云南省和宁夏回族自治区都有县（市）参与试点，这说明民族地区县域的发展同样迫切，一些县（市）也具备省直管县改革的条件。宁夏更是以辖区面积小，所辖市、县少，具备省直管县改革的基本条件。这次选取同心县和盐池县是宁夏的中部干旱地区，又是革命老区，经济发展比较落后，试点的目的是为民族地区贫困县（市）探索县域发展的新路。
第三，选取农业大县参与试点。推进农业大县（市）省直管县改革是党中央国务院“十一五”以来重点强调改革之一，其目的是保障农业大县能更多、更好接受中央和省里的转移支付，用以提高农业生产的积极性。试点选取安徽省宿松县，就是一个传统的农业生产大县。
第四，选取发达省份不同发展程度县（市）进行试点。江苏省是我国经济发达省区，县（市）经济有很好的基础，但苏南、苏北还是有很大差别。本次试点选取江苏省昆山市、泰兴市和沭阳县经济社会发展基础就有很大差别，试点的目的是进一步探索发达省份省内均衡发展问题，通过省直管县改革促进区域协调发展，配套推进相关改革。
第五，选取特色城镇化发展好的县（市）参与试点。如河南省巩义市是郑州和洛阳之间重要的节点城市，城市发展初具规模，通过一定的行政区划改革，就会成为中原经济区重要城市。安徽省广德县是全省经济十强县，城镇化发展较快，而且处在三省交界，区位优势明显，具备发展成省域重要城市的基本条件。黑龙江省绥芬河市是我国北方重要边贸城市，是我国对外开放和对俄经贸合作“桥头堡”，省直管有利于绥芬河的发展，有利于黑龙江省对外发展的总体布局。
第六，多数省区选取省际交界县（市）参与试点。如江苏省的昆山市相邻上海市，它城市形态要好于一般地级市，经济总量、社会发展长期处于全国百强县（市）的首位，经过必要的省直管县改革，会成为江苏省的重要城市。河南10个试点县（市），其中邓州市、固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县和长垣县等7县（市）处于省际交界。这样的选取有进一步促进这些试点县（市）经济社会快速发展之意，更有行政区划本省利益的考虑。
目前,我国仅河南省、湖北省、海南省、新疆维吾尔自治区有省（自治区）直辖县级行政单位。
河南省：济源市（沁园街道）
湖北省：仙桃市（沙嘴街道） 潜江市（园林街道） 天门市（竟陵街道） 神农架林区（松柏镇）
海南省：五指山市（通什镇） 琼海市（嘉积镇） 文昌市（文城镇） 万宁市（万城镇）东方市（八所镇）定安县（定城镇） 屯昌县（屯城镇） 澄迈县（金江镇） 临高县（临城镇）白沙黎族自治县（牙叉镇） 昌江黎族自治县（石碌镇）乐东黎族自治县（抱由镇） 陵水黎族自治县（椰林镇）保亭黎族苗族自治县（保城镇）琼中黎族苗族自治县（营根镇）
新疆维吾尔自治区、管理县级市（师市合一）：石河子市（第8师,红山街道） 阿拉尔市（第1师,金银川路街道） 图木舒克市（第3师,齐干却勒街道）五家渠市（第6师,人民路街道） 北屯市（第10师,北屯镇） 铁门关市（第2师,兴疆路）双河市（第5师,红星二路）可克达拉市（第4师,幸福路）昆玉市（第14师,昆玉大道）
目前省直管县试点有
山东省：莱阳市、商河县、高青县、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。
安徽省：广德县、宿松县；
河北省：定州市、辛集市[2015年2月28日,河北省新增迁安市、宁晋县、涿州市、怀来县、平泉县、任丘市、景县、魏县8个县(市)开展省直管县(市)体制改革试点，仅试点半年停止,重新划归所在设区市管理]
河南省：巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县；[2014年举行的河南省十二届人民代表大会第三次会议则首次将巩义等10个河南省直管县的代表组成省直管县代表团，而后省直管县没再单独设代表团]
江苏省：昆山市、泰兴市、沭阳县；
黑龙江省：绥芬河市、抚远县；
宁夏：同心县、盐池县
辽宁省：绥中县,昌图县；
广东省：顺德区；
浙江省：义乌市；
吉林省：公主岭市、梅河口市
陕西省：韩城市、神木县、府谷县；
江西省：共青城市、瑞金市、丰城市、鄱阳县、安福县、南城县；
贵州省：仁怀市、赤水市、威宁彝族回族苗族自治县、福泉市、镇远县、黎平县。
湖南省：浏阳市、茶陵县、湘乡市、平江县、石门县、耒阳市、武冈市、慈利县、安化县、宜章县、蓝山县、溆浦县、新化县。
甘肃省： 敦煌市、玉门市
广西壮族自治区： 宜州市、合山市、凭祥市
