《中国刑事法杂志》
编者按
古人云：“世异则事异，事异则备变。”党的十八大以来，我国的司法环境发生了巨大变化：一是检察院的职务犯罪侦查职能转隶监察机关，二是以审判为中心的诉讼制度改革要求检察院加强审前程序尤其是引导侦查取证，三是司法责任制改革之后，检察官个人责任加重且终身负责，这些变化为新时代的捕诉关系调整提供了契机。最新一期的《中国刑事法杂志》诚邀理论界的三位知名学者：华东政法大学叶青校长、清华大学法学院张建伟教授、武汉大学法学院洪浩教授针对“捕诉合一”办案模式的正当性和实践价值进行了理论论证，同时就该模式的未来发展提出了有益建言。现将武汉大学法学院洪浩教授的《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》一文第一、二、四部分节选编辑刊发，以飨读者。（为方便阅读，编辑时删去注释。）
全文刊载于《中国刑事法杂志》2018年第4期。转载请注明出处。
武汉大学法学院 洪浩教授
【摘 要】检察机关内部机构的改革既要遵循司法规律，更要契合司法实践之需要。作为我国“议行合一”政体下的二级权力形式之一，我国检察权具有司法权和行政权的双重属性。其中，具有司法属性的审查逮捕权和兼有行政属性的公诉权是当下检察机关的主要权能，这也是我们讨论“捕诉合一”模式正当性的制度基础。从司法实践层面看，“捕诉合一”模式在实现诉讼目的和提高效率、强化监督和两法衔接等方面具有重要作用。以司法制度改革和检察制度创新为契机，在研究“捕诉合一”模式的内涵、特点、性质和历史沿革后，本文指出：若对“捕诉合一”模式适用的条件、类型、程序和救济方式等予以适度的规范和限制，从现实功效和制度自信的角度来看，其改革具有一定的正当性。
【关键词】捕诉合一 正当性 限度
一、问题的提出
在我国检察制度改革中，学界和实务界关于在公诉案件的审前程序中实行“捕诉合一”模式或“捕诉分离”模式的争论由来已久。一般认为，所谓“捕诉合一”模式，即指由检察机关的员额检察官或办案组织全面负责办理，集中行使对公诉案件的审查批捕权和公诉权。所谓“捕诉分离”模式，即指由检察机关的办案组织或员额检察官负责办理公诉案件，分别独立行使审查批捕权和公诉审查权。
法学界对“捕诉合一”的观点主要分成两大派别。支持者的理由如下：首先，“捕诉合一”能提高效率，解决实际办案过程中“案多人少”的现实问题。其次，“捕诉合一”能够强化检察官对侦查过程的监督，方便其在证据收集和程序推进等方面引导侦查行为。再次，“捕诉合一”有利于律师辩护，保障人权。因为在“捕诉分离”的情况下，负责审查批捕和审查起诉的检察官往往不是同一个人，辩护律师可能需要说服两个人；而在“捕诉合一”的模式下，辩护律师只需要说服一人即可。最后，“捕诉合一”可以提高检察官的专业能力，因为承办检察官需要同时掌握审查批捕和审查起诉的专业知识。反对者强调“捕诉合一”会存在如下流弊：首先，“捕诉合一”制度侵蚀了审查逮捕检察官的中立性，影响检察机关的宪法定位。因为公诉权是行政权，而审查批捕权是司法权，将两者赋予同一检察官行使会使权力发生混同，导致审查批捕与公诉的同质化。其次，“捕诉合一”会削弱检察机关的内部制约，可能降低案件办理质量。审查批捕与公诉由两个部门行使，可以形成检察内部的制约；而这两个部门的“合一”会消减其内部制约关系，减少案件监督的程序，从而可能增加冤假错案的几率。最后，作为公诉案件的控诉方，检察机关同时行使逮捕审查权和公诉权，一定意义上会压缩辩护空间和机会。毕竟“让原告来做自己案件的法官，那只有上帝才能担任辩护人”。
在检察机关内设机构的改革实践中，关于“捕诉合一”模式改革也呈现出不同的实然样态：部分检察院实行以“捕诉合一”为主、“捕诉分离”为辅的混合模式，部分检察院实行的是“捕诉合一”的办案模式，还有些实行的是“捕诉分离”办案模式。依照现行刑事诉讼法和人民检察院组织法之规定，检察机关内设机构的主要功能在于承载法律赋予检察机关的各项职能，并确保各项职能得到专业化及高效率的履行，且西方的三权分立理论与我国独创“议行合一”的政权结构形式不符，用其来否定我国的“捕诉合一”模式的充分性不足。
笔者认为，检察机关作为国家法律监督机关是我国现行宪法决定的。同时，现行刑事诉讼法规定，在公诉案件中检察机关享有审查批捕权和审查起诉权。应该说，我国检察权具有司法权和行政权的双重属性，既是现行法律规范的基本要求，也是我国检察制度的改革与创新。因此，在厘定“捕诉合一”模式的内涵、性质和特点等基础上，梳理其历史沿革，进而确立其正当性及限度，有利于我国检察制度创新和发展，助力制度自信的树立。
二、“捕诉合一”模式的厘定
作为我国“议行合一”政体下的二级权力形式之一，我国检察权具有司法权和行政权的双重属性。具体来说，我国的检察权具有行政权的本质属性，但又具有司法权的行为特征。宏观上，我国的检察权是一种混合型的权力，它是行政权和司法权的集合体。微观上，我国的逮捕权、公诉权等具有本土化的内容，表现为一种混合性的权力。应该说，具有司法属性的审查逮捕权和兼有行政属性的公诉权是当下检察制度的主要权能。这也是我们讨论“捕诉合一”模式正当性的制度基础。笔者拟从“捕诉合一”模式的内涵入手，剖析 “捕诉合一”模式的性质以及特点。
（一）“捕诉合一”模式的内涵
根据我国2012年修订的《刑事诉讼法》第3条之规定，批准逮捕和提起公诉由检察机关负责。同时，我国人民检察院组织法也规定，检察机关办理刑事公诉案件时，可以组织内设机构分别行使批捕权和公诉权等检察职能。从立法规定看，检察机关在办理公诉案件中适用“捕诉合一”模式，即由具体的员额检察官或办案组织合并行使批准逮捕和提起公诉等职权并无不当。有学者指出，在检察机关大部制改革背景下，“捕诉合一”是指由同一个部门同时承担批捕、起诉职能，有些还特指由同一位检察官一杆子办到底，同时负责同一个案件的批捕、起诉和出庭支持公诉工作。还有学者强调，“捕诉合一”即批捕权与起诉权由同一业务部门行使。在实务部门改革过程中，对于“捕诉合一”的做法也不完全相同，有些检察院将批捕和起诉整合成一个部门，批捕和起诉的职能由同一检察官行使；有些检察院则在将批捕和起诉整合成一个部门后，还是由不同的检察官分别行使不同的职能，即部门合并，检察官的职能并没有合并。有学者从法理上分析，“捕诉合一”实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使。不难看出，前述学者主要是从权力的主体、权力的内容以及部门等因素来界定“捕诉合一”的内涵。其定义虽具有一定的合理性，但仍存在着不周延性。当下检察机关提出“捕诉合一”制度改革的目标之一是为了解决“案多人少”、司法供给不足的矛盾。从提升司法效能的角度出发，必然要涉及部门、人员和权力的整合。所以，笔者认为，我国的“捕诉合一”模式是指：检察机关在公诉案件办理中将内设的侦查监督（审查批捕）部门和公诉部门整合，使同一员额检察官或者办案组同时享有审查批捕、审查起诉、提起公诉和出庭支持公诉等权力，并由其对案件质量负责的制度。
（二）“捕诉合一”模式的性质
根据2018年修改后的《宪法》第37条第2款，2012年《刑事诉讼法》第85条、第167条以及1986年《人民检察院组织法》第12条、第13条等法律之规定，审查批捕权和公诉权是我国检察机关的法定权力。审查批捕的主要任务是审查逮捕是否满足法定条件，并对侦查阶段的诉讼行为进行监督，保障人权，确保刑事诉讼的顺利进行。公诉的主要任务是查明犯罪事实是否清楚、证据是否确实充分，侦查活动是否合法等，保障人权，确保无罪的人不受刑事追究。因此，对于我国“捕诉合一”模式的性质可以做如下的解读：首先，审查批捕权和公诉权都是检察机关的法定内部职能，审查批捕权具有纯粹的司法属性，而公诉权具有行政属性，所以“捕诉合一”模式是一种兼有司法和行政属性的内部混合权力模式。其次，审查批捕程序和公诉程序是刑事审前中前后不同、循序递进的两道“工序”，审查批捕程序在前，公诉程序在后。“捕诉合一”模式并没有将审查批捕程序与公诉程序合二为一，它是一种“形合而实不合”的模式。最后，审查批捕程序和公诉程序都具有对侦查（调查）结果的全面检验的作用，且都承担着控制犯罪、保障人权的责任。在目的和功能上，批捕程序和公诉程序具有耦合性。在诉讼机制上表现为通过对证据的审查、对犯罪嫌疑人的讯问以及对辩护意见的听取等，决定侦查行为是否合法。所以，“捕诉合一”是一种具有高度内部耦合性的程序混合模式。
（三）“捕诉合一”模式的特点
自2007年以降，检察机关逐步推行“捕诉合一”模式的制度改革。目前已有部分市县区检察机关全面实现了这种模式的调整。从已完成“捕诉合一”模式改革的实践情况来看，其主要表现出“四个合一”的特点，即：部门合一、权力合一、主体合一以及责任合一等。具体而言，其一，从部门的整合情况来看，检察机关将行使批捕权的侦查监督部门与行使公诉权的公诉部门整合成了一个部门，或称“职务犯罪检察部”或“知识产权犯罪检察部”等，体现出了审查批捕部门和公诉部门合一的特点。其二，从权力的性质上看，具有司法属性的审查批捕权和具有行政本质属性的公诉权合一，形成了一个兼具司法行政并以行政为主的混合权力。其三，从人员角度来看，在“捕诉合一”模式下，批捕权和公诉权都由同一员额检察官或独立办案组织行使，权力主体合一。其四，审前程序的司法责任同一。根据《国家赔偿法》第17条第1款第2项，对逮捕后不起诉的责任应当由审查批捕的检察官承担；而起诉所产生的责任应当由享有公诉职能的检察官承担。在“捕诉合一”的模式下，因为审查逮捕和审查起诉由同一员额检察官或者办案组织负责，所以审前程序相关的司法责任都由同一检察官或者办案组织承担。
三、我国“捕诉合一”模式改革的正当性基础
在我国刑事诉讼中，检察机关是承担审查逮捕权和公诉权的法律主体。我国宪法、人民检察院组织法和刑事诉讼法都明确规定了检察机关同时享有审查逮捕权和公诉权等权力。在公诉案件的办理中，确立“捕诉合一”抑或“捕诉分离”模式均属于检察机关自主权衡和选择的结果，是检察机关根据法律实践情况，结合办案需要权衡利弊综合评价后之抉择。随着司法体制改革和监察体制改革之深化，检察机关的职能已经发生了重大变化。其中，“案多人少”和“两法衔接”是检察机关当下必须直面的现实问题。通过对我国检察机关“捕诉合一”模式试点运行情况的观察和相关资料的梳理，笔者认为，“捕诉合一”模式在提高效率、强化监督、保障人权和两法衔接等方面具有重要作用，符合我国司法实践的客观规律，具有一定的正当性。
（一）提高效率，降低司法成本
在“捕诉合一”模式中，一位员额检察官或独立的办案组织既要负责案件的审查批捕也要负责这个案件的审查起诉。从诉讼程序上看，它具有提高效率、降低司法成本的功效。首先，从案件办案时间上看，“捕诉合一”模式可以减少承办人阅卷、讯问、制作文书等重复性劳动的时间。因为，负责审查起诉和审查批捕的是同一检察官或办案组织，其在审查批捕阶段已经接触过案件的材料，对案件相对熟悉。经测算，“捕诉合一”模式下，办理单人单笔的简单案件，阅卷、讯问、制作文书环节可节约50%左右的时间；办理多人多笔的复杂案件，可节约25%左右。其次，从办案检察官配置上看，在“捕诉分离”的制度下，一个案件至少需要两个以上的检察官进行审查。基于员额制改革的要求，其司法成本相对较高；而在“捕诉合一”模式下，一个案件的审查批捕、审查起诉、提起公诉和出庭支持公诉只需一个检察官或办案组织承办，大大节约了司法成本。最后，从程序运行和衔接的角度来看，在“捕诉合一”模式下，由于负责审查批捕的检察官对审查起诉标准也熟悉，在审查批捕后能针对侦查机关后续的侦查行为提出科学合理的意见，以降低退回补充侦查的概率、防范程序倒流。在深化司法改革的背景下，刑事诉讼中的检察机关要面临着公安机关和监察委员会等机关移送审查的大量案件，其案多人少的矛盾已日渐突出，检察机关在办理公诉案件时选择“捕诉合一”模式以提高诉讼效率、降低司法成本，具有一定的正当性。
（二）整合资源，强化诉讼监督
根据我国宪法、刑事诉讼法的规定，检察机关是我国的法律监督机关。在刑事诉讼中，检察机关的主要职能是对侦查机关、审判机关和执行机关的侦查、司法、执法行为进行监督。在检警关系上，与域外检警一体或者检察指导、引导警察的司法制度不同，我国检察机关与公安机关之间是分工负责、互相配合和互相制约的关系。同时，我国检察机关能够介入侦查程序的手段和措施较少，且大多没有强制性；在实践层面，随着监察体制改革，检察机关的“反贪反渎”等侦查部门已经转隶至国家监察委员会，在办理刑事案件中检察机关由于案多人少也容易出现监督不足的问题。“捕诉合一”的制度改革，可以缓解甚至解决前述问题：首先，“捕诉合一”模式有助于承办检察官较早地运用审查的思维指导案件侦查工作，督促侦查部门注重证据的收集和固定时机，落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革。其次，“捕诉合一”模式可以将审查逮捕的职权和公诉等职权整合起来，强化诉讼监督力度。再次，在“捕诉分离”的情况下，审查逮捕和审查起诉不是同一个人，“批捕检察官只关注把握批捕的法定条件，保证批捕不会出错就行”，一般不会去研究和把握捕后案件侦查的情况；而公诉的检察官也没有权力介入审查起诉前的监督。所以，在批准逮捕后到审查起诉的阶段会形成一个侦查监督“真空地带”；而“捕诉合一”模式中审查逮捕和审查起诉都由一个检察官或办案组织负责，可以强化诉讼监督，填补中间的“真空”。最后，“捕诉合一”模式可以实现检察引导侦查。在“捕诉合一”制度下，负责审查逮捕和审查起诉的是同一个检察官或办案组织，对审查起诉的标准和审查逮捕的标准把握更加一致、专业。基于检察官的主观责任，在批准逮捕后，员额检察官应当会按照审查起诉的标准引导公安机关收集和完善证据，从而减少退回补充侦查（调查）等逆程序的情形发生。
（三）保障人权，防范冤假错案
在我国，逮捕作为一种强制措施，其主要目的为了保障刑事诉讼的顺利进行。2012年新修订的刑事诉讼法进一步明确：保障人权是我国刑事诉讼目的之一。
在审前程序中我国检察机关同时具有控制犯罪和保障人权的双重职责。检察机关“捕诉合一”模式的改革在一定程度上具有保障人权和防范冤假错案的程序价值。首先，从检察官办案的亲历性角度看，“捕诉合一”模式增强了员额检察官程序上的亲历性。在“捕诉分离”模式下，员额检察官往往只负责案件的一个阶段，难以把握案件的全局，可能形成片面性的结论。而在“捕诉合一”的模式下，审查、逮捕、出庭支持公诉均由同一个员额检察官负责，检察官对案件全局的把握更加全面和准确，有利于减少冤假错案。2003年至今，实行“捕诉合一”的W高新区检察院捕后不起诉、捕后判无罪、起诉后判无罪案件均为0。其次，从刑事辩护律师的视角看，“捕诉合一”模式有助于刑事辩护的连贯性。在“捕诉分离”模式中，刑事辩护律师在不同的诉讼阶段可能面临着不同的检察官，而每个承办检察官的理念、责任、经验和法律知识等有异，必然会影响刑事辩护的展开。在“捕诉合一”模式中，从审查逮捕、审查起诉到出庭支持公诉，辩护律师只需要与一个承办检察官交流、沟通即可，其辩护的难度明显小于“捕诉分离”模式下控辩对抗的制度安排。
（四）推进两法衔接，助力监察体制改革
2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）赋予了监察委员会留置的权力。留置期间可以长达6个月。毋庸置疑，留置属于短期限制人身自由的措施。根据《监察法》第47条的规定，检察机关对于监察委员会移送起诉的案件应当按照刑事诉讼法对被调查人采取强制措施。在普通刑事案件办理过程中，审查逮捕一般处于侦查阶段，且审查逮捕和审查起诉处于循序递进的诉讼程序中。在职务犯罪案件的调查程序中，并没有监察委员会向检察机关申请逮捕的制度安排。对于需要限制人身自由、保障调查顺利进行的，监察委员会可以直接对被调查人采取留置措施。但是，在监察委员会向检察机关移送审查起诉的时候，证据材料和被调查人都已转移到检察机关。在审查起诉阶段，对被调查人是否需要采取或变更强制措施是必须要解决的现实问题。在“捕诉分离”模式下，审查逮捕等强制措施的权力一般由侦查监督部门行使；而监察委员会移送的职务犯罪案件由检察机关的公诉部门受理审查。在这种情况下，如果被调查人满足逮捕的条件，公诉部门因为没有批准逮捕的权力无法及时有效地采取或变更强制措施，必然会造成两法衔接的不顺畅。而在“捕诉合一”模式下，审查逮捕权和审查起诉权都由同一承办检察官行使，此类问题则能够很顺利地解决：面对监察委员会移送起诉的案件，审查起诉的承办检察官对于满足逮捕条件的被调查人可以直接决定逮捕，以推进“两法衔接”、保障刑事诉讼的顺利进行。由此可见，“捕诉合一”模式与目前的监察体制改革相适应，有助于深化监察体制改革。
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