中小学生课后服务在我国发端于20世纪90年代。在社会变迁中，家庭对于中小学生课后服务的需求急剧增长，课后服务应市场需求而生，其方式主要有三种：市场化运营的中小学生课后服务机构，主要有私人家庭式托管和民办课外辅导机构两类；新兴的公益性中小学生课后服务项目，一些社区组织、民间团体陆续参与到课后服务中；公立学校在校内开展课后服务。伴随《教育部等五部门关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》规定不得收取午休管理服务费和课后看护费之后，相比于校外课后服务，安全性和可靠性更能让家长放心的校内课后服务，遭遇“不能收费”的政策瓶颈，不少城市的中小学校先后停办校内课后服务，这更加促使校外课后服务机构蓬勃生长，私人家庭式托管和民办机构课外辅导日益成为中小学生课后服务的主要形式。充斥市场的校外课后服务机构大多并不是政府许可的教育机构，地方政府多从市场经营和管理的角度对这些机构的服务条件作出一些规定，但远远达不到教育机构的要求。这不仅没有体现政府对于中小学生教育的责任，也给中小学生带来巨大的身心安全隐患问题。《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（简称《课后服务意见》，教基一厅〔2017〕2号）是我国政府颁发的第一个关于课后服务工作的指导性意见，为全国各省市制定政策文件提供了保障和依据。三年来，各省市纷纷出台中小学生校内课后服务的相关规定，极大地推进了中小学生校内课后服务在全国的实施。但校内课后服务还处于“摸着石头过河”的试点阶段，由于各地政策理念不同，导致实践有较大的差异，在政策执行过程中还面临诸多难题。为此，本研究拟对北京、上海、广东、浙江、江苏等东部地区十个省市出台的政策文本进行对比分析，发现存在的问题，尝试提出中小学生校内课后服务的优化路径。
一、东部十省市中小学生课后服务工作已达成的政策共识
继2017年教育部颁布《课后服务意见》后，天津市率先于当年年底颁布《关于在我市中小学开展课后服务工作的通知》；2018年，北京、广东、浙江、江苏、福建也先后出台相关政策文本；2019年，上海、山东、河北、海南相继颁布关于校内课后服务的文件规定。通过对以上十个省市政策文件的比较分析，发现十个省市在有关课后服务自愿原则、服务时间、服务内容、中小学校主体实施等方面与教育部要求一致。
在课后服务原则方面，教育部强调“课后服务必须坚持学生家长自愿原则”，十省市均强调其属于学生和家长自主自愿参加的活动。例如，上海提出学生要按照“家长提出申请、班主任审核、学校确定”的流程参与校内课后服务，且严禁强制学生参加或不参加；山东提出“政府主导、学校主体、社会参与、学生和家长自愿参加”等。
在课后服务时间方面，教育部强调“具体课后服务时间由各地根据实际情况自行确定”，十个省市课后服务时间基本在下午5～6点。例如：天津规定课后服务时间原则上17∶00结束；浙江省规定课后服务时间原则上为下午当地机关、企事业单位下班时间；北京、山东提出课后服务时间到下午5∶30；上海、广东、江苏、河北、海南、福建均提出课后服务时间一般到18∶00点。同时，各省市均要求各区县教育行政部门指导学校根据实际情况确定课后服务时间。
在课后服务内容方面，教育部强调“主要安排学生做作业、自主阅读、体育、艺术、科普活动，以及娱乐游戏、拓展训练、开展社团及兴趣小组活动、观看适宜儿童的影片等”。各省市均围绕教育部这一具体的课后服务指导内容，积极开展做作业、自主阅读、自习等基础性课后服务，以及开展形式各异的课外活动。例如：广东规定在不加重课业负担的前提下安排学生活动；浙江的课外活动主要包括体育锻炼和社团活动；江苏则更细致地划分了课外活动，包括专题教育活动，科学技术、文化艺术、传统工艺等各类社团或兴趣小组，以及根据学校特色开展的课外活动等，为学生提供“菜单式”服务；山东主要是开展文体、科普、社团活动，以及户外拓展训练、劳动实践教育等课外活动。与此同时，天津、广东、江苏、山东提倡对个别学习有困难的学生给予免费辅导帮助。
在中小学校主体实施方面，教育部指出“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”。十个省市均提出以“政府指导、学校为主体”开展校内课后服务。例如：上海提出“将校内课后服务纳入政府重要议事日程，发挥政府主导作用，鼓励学校利用各方面的优势主动承担起课后服务的责任”；广东规定“政府要发挥对中小学生校内课后服务的指导作用，各中小学校要结合实际，积极作为”。
二、东部十省市中小学生课后服务工作所呈现的政策分歧
十个省市在经费筹措、是否引进社会培训机构、在职教师的报酬支付等方面呈现出不同的政策实践。在课后服务经费筹措方面，教育部并没有明确开展中小学生课后服务所需经费的来源。从十个省市的政策实践来看，在坚持校内课后服务公益性导向前提下，形成了两种经费筹措模式。
一种是广东、浙江、江苏、山东、海南模式，实施政府财政补贴和学校支持、家长合理分担运行成本的做法。广东和江苏提出“鼓励有条件的地方探索以财政投入为主；确实不具备条件但有课后服务需求的地方，可探索政府和学校支持、家长合理分担运行成本的做法”。浙江提出公益服务与成本分担相结合原则，采取“财政补贴、向学生家庭收取服务性费用”的方式开展校内课后服务。海南提出可选择“财政投入或财政补助、家长分担”等方式筹措经费。
经费筹措的另一类模式是北京、上海、天津、福建、河北模式，主要通过“购买社会服务”“财政补贴”的方式免费提供服务。北京强调“继续加大政府保障力度，努力满足家长和学生的教育需求”。上海坚持政府主导，市区政府财政教育经费共同承担，免费提供校内课后服务，“不得向参加的学生及其家长收取任何费用”。天津规定“开展校内课后服务所需经费在2018年春季学期由市财政全额承担，从2018年秋季学期起，由市、区两级财政共同负担，且市财政对河北区、红桥区、武清区、宝坻区、宁河区、静海区和蓟州区按照50%给予补助”。河北坚持公益普惠、免费开展服务原则，规定“开展校内课后服务所需经费全部由财政负担，不再向学生家长收取费用”。
在课后服务主体方面，十个省市的分歧主要在于是否引进社会培训机构。笔者将服务主体大致分为以下四类：第一，学校教职工类，包括在职教师和退休教职工；第二，家长类，主要由家长委员会组织实施；第三，社会公益组织类，包括社区中心、青少年中心、妇女儿童中心、志愿者团体、在校大学生等；第四，社会培训机构类，一般指以营利为目的的机构。其中，学校教职工类、家长类和社会公益组织类均是十个省市政策实践共同的主要服务主体。社会培训机构类服务主体在十个省市政策实践中则出现分化，上海、浙江、海南明确提出不允许社会培训机构类服务主体进校园：浙江明确提出“校外培训机构一律不得进入校园参与或组织实施校内托管服务，坚决禁止学校借托管服务名义与校外培训机构联合办班”；上海提出“学校是组织落实课后服务的责任主体，确有需要的可引入社区教育力量或社会公益性机构”；海南明确提出营利性机构一律不得进入校园。而广东、江苏、北京、山东、福建则允许校外培训机构类服务主体进校园：广东鼓励学校与“合法合规、安全有保障、服务质量高的社会培训机构”合作；江苏提出“可与具备资质、规范的社会组织和专业机构联合提供服务”；福建提出“探索建立以政府购买服务方式聘请符合条件的专业机构参与课后服务的工作制度”。
在职教师的报酬支付方面，教育部指出“通过政府购买服务、财政补贴等方式对参与课后服务的学校、单位和教师给予适当补助”。天津、浙江、江苏、山东、河北在核算学校教师的绩效工资总量时，对开展校内课后服务工作的学校适当增加绩效工资总量，增加的部分主要用于对参与校内课后服务工作教师的补偿。广东在核算学校教师的绩效工资总量外单列管理，用于对参与校内课后服务工作教师的补偿。上海则通过绩效工资分配倾斜保障参与校内课后服务的在职教职工的劳务所得。
三、中小学生课后服务深化推进亟须明晰的几个问题
对照教育部《课后服务意见》，分析比较北京、上海、广东等十个省份的政策实践发现，“政府主导、学校实施、财政补助、学生受益”是各个省份在积极推进中小学生课后服务工作方面的主线，并取得了明显的成效，但也面临着一些亟须明晰的理论与现实问题，这些问题如果不能在理论层面上明晰，可能会造成实践中的混乱，影响中小学生课后服务的持续开展。
（一）学生及家长是否要交费
广东、浙江、江苏、山东、海南五个省市实施政府财政补贴和学校支持、家长合理分担运行成本的做法，而北京、上海、天津、福建、河北主要实施政府“购买社会服务”“财政补贴”的免费方式。例如，上海市坚持免费提供课后服务，不向参加的学生及其家长收取任何费用。有关课后服务中政府的责任以及政府必须要有财政拨款补助，在教育部以及十个省份的政策文本中都已明确，在国内学界也已基本形成共识。除了政府财政补贴，学生及家长是否要交校内课后服务费？
从实际运行来看，我国教育收费政策在具体执行中容易导致“合理收费”也被纳入禁止范畴，简单化为禁止收费。由于国家层面对托管服务收费的界定并不清晰，缺乏法律规章依据，一些地方政府和中小学校托管服务步入不能收费、不敢收费的状态。若无持续的、充足的经费保障，校内托管服务这一民心工程将难以为继。尤其是，全国各地的中小学家长对托管服务都有着强烈的需求，而我国各区域经济发展水平差距大，不少地区财政紧张，区域财政难以承担全面免费的托管服务，完全禁止收费，一些地区的托管服务在中小学校可能不得不停止。如果在国家层面的指导意见有关经费保障问题没有解决好，可能会导致经济发达区域托管服务经费充足，得以大步推进，而经济落后区域托管服务经费欠缺，举步维艰而停止，这不仅有违课后服务满足有需要学生的初衷，也在一定程度上可能导致区域间新的教育差距。
从理论分析来看，需要从教育法学和教育经济学学科开展学理研究，同时借鉴国外发达国家经验。从教育经济学来看，要回答学生及家长是否要交校内课后服务费问题，亟须明确校内课后服务的性质是什么。研究表明，小学生托管服务应属于准公共产品，政府财政拨款和家长合理付费是必然的选择。从教育法学来看，中小学课后服务实质是家长基于委托监护将部分监护职责转移给学校的合同行为，学校托管可以收费。而从欧美等发达国家的实践来看，20 世纪80 年代起欧美等发达国家确认儿童托管在法律性质上属于儿童的一项福利，逐渐将儿童托管纳入公共服务领域，政府担负向儿童和青少年提供课后托管服务的责任，政府财政拨款和家长自愿交费共同构成儿童托管经费的主要来源。事实上，有关这一问题国家已在近两年有关政策中逐步明确。2018年《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》以及《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》都明确提出“各地可根据课后服务的性质，采取财政补贴、收取服务性收费或代收费等方式筹措经费”。
（二）可否引进社会培训机构
上海、浙江、海南明确提出不允许校外培训机构类服务主体进校园，而北京、江苏、广东、山东、福建则允许校外培训机构类服务主体进校园，形成了两种完全不同的政策实践。一般来讲，“政府买单，招标引入培训机构”和“引入培训机构，家长和机构签订协议进校服务”是校内课后服务引进社会培训机构的两种方式。营利性社会培训机构能否进入学校？这是实践中亟须研究的一个重要问题。
中小学生托管服务体系应是一个以校内课后服务为主、市场多方参与的多元化中小学生托管服务体系。财政支持的公立学校和公益性组织课后服务是一种基础性的托管服务，主要发挥的是生活照顾的保障功能及教育发展功能。家长如果有对公立学校提供的基本服务之外的要求，如补课需求、其他艺术类培训需求等，就应该到市场找营利性社会培训机构。营利性的校外培训机构提供多样化、个性化的课后服务。因此，公立学校与社会培训机构开展的课后托管明显是两类不同性质的服务。校内课后服务应谨慎引进社会培训机构。
（三）如何减轻在职教职工的负担
目前，十个省份校内课后服务的主要承担者是学校在职教职工，他们日常教育教学工作繁重，校内课后服务工作一定程度上属于教师的额外劳动，确实是增加了负担。中小学教师也有自己的家庭生活，教师的时间如果难以在工作和家庭之间获得平衡，容易让教师产生职业倦怠，影响教学水平和质量，长此以往，可能会导致教师不愿参与校内课后服务工作。因此，如何减轻教师负担，维护课后服务的可持续性是一个实践中亟须解决的难题。如果课后托管服务只是一味地依靠学校教师的自觉性将缺乏可持续性。
四、中小学生课后服务政策有效落实的对策建议
（一）进一步完善校内课后服务的实施细则
尽管我国校内课后服务已有20多年的实践，但校内课后服务在各地的实践探索仍处在一个初期的起步阶段。教育部2017年颁发的《课后服务意见》则是我国第一个关于课后服务的文件，促进了各地政府这三年来积极开展课后服务工作，“三点半难题”有所缓解，一个以校内课后服务为主、市场多方参与的多元化小学生课后服务体系在我国已初步形成。与此同时，从2017年教育部颁发的《课后服务意见》，到各省份陆续颁发的富有地方特色的指导意见等可以看出，国家政策引导下具有地方本土特色的课后服务体系也初步显现。基于我国区域经济社会发展不平衡的现状，形成国家指导性意见，推进各地方富有特色的课后服务体系是一个必然方向。
但我们必须看到，当前各地蓬勃开展的课后服务始终面临着一系列的困惑与难点，诸如：要求留校接受课后服务的学生在增加，而承接的主体仍然是单一的中小学校；中小学教职工负担在增加，长此以往这不具有可持续性；课后服务的经费需求在增加，各级政府财政支出划分需明晰。为此，在国家层面，亟须总结各地的实践探索，加强调查研究，把握课后服务的发展走向，颁布实施细则，进一步推进课后服务实践。而在省级区域层面，对课后服务经费保障、减轻教师负担、吸纳志愿者参与、服务基本标准与质量监控等应进一步出台更具体的实施细则。
（二）多渠道减轻在校教师工作负担
伴随中小学生校内课后服务的全面开展，越来越多的家长会为孩子选择学校提供的校内课后服务，教师的负担将会越来越重。如前所述，由于参与校内课后服务工作是教师的额外劳动，十个省市都通过不同渠道对参与校内课后服务工作的在校教职工在工资报酬上有所补偿。但在经济发达地带，这一类工资补偿难以充分调动教师的积极性。已有调查研究表明，多年来家长钟情于校内课后服务，认为校内课后服务是义务教育应有之义，中小学校则因责任加重、教师情绪等一系列问题，主动开展校内课后服务的意愿并不强烈，甚至抵触。
减轻在职教职工工作负担的一个重要发展路径就是积极吸引志愿者进入学校从事课后服务工作。课后服务不应是课后单一的学校服务，课后服务工作持续有效开展亟需参与人员的多样化。长期以来，我国社会义工和志愿者激励机制存在着政策法律不健全、活动资金缺乏、激励方式单一、志愿者培训不足等问题。从长远来看，完善我国志愿者激励机制，鼓励有专长、责任心强的社会志愿力量参与校内课后服务，不仅有利于减轻教师的压力和负担，缓解教师的职业倦怠，还能动员社会各方力量，确保课后服务工作保质保量地开展。为此，应积极吸引在校大学生志愿者、家长、相关特长人士，尤其符合条件的退休老年人踊跃参与课后服务。《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知》提出:“积极开发老年人力资源。发挥老年人在传承中华优秀传统文化、引导全社会特别是青少年培育和践行社会主义核心价值观等方面的积极作用。”无疑，国家层面应通过政策制定有组织地引导离退休老干部、老同志、中小学教职工等老年人积极参与到课后服务中，彰显长者风范，发挥老年人在引导青少年培育和践行社会主义核心价值观等方面的积极作用，这将是课后服务强有力的一支生力军。
减轻在职教职工工作负担的另一个重要发展路径就是培育壮大公益性社会组织机构。事实上，财政补助支持的公立学校是中小学生校内课后服务的主要提供者，但不是唯一提供者。从欧美等发达国家的实践来看，公益性儿童课后服务体系除了公立学校外，公益性社会组织机构是另一个重要的主体。疏解公立学校中小学生课后服务压力，减轻在职教职工工作负担的一个发展路径是积极培育壮大公益性社会组织机构开展课后服务。政府可以采取购买服务与社会慈善组织捐助相结合的方式，依托这类公益性社会组织机构力量推出免费或者低收费的中小学生课后服务。
（三）政府财政拨款和学生家长自愿交费应成为课后服务经费的主要来源
政府财政拨款无疑是课后服务经费的主要来源，这在教育部以及十个省份的政策文本中都已明确。当前问题是各级政府对课后服务的财政责任如何分担？在当前我国义务教育“以县为主”的管理体制和经费筹措体制下，中小学校内课后服务经费很大程度上可能取决于区县一级财政能力的高低以及区县级财政承担校内课后服务所付出的主观努力程度。20世纪80年代至今，我国义务教育财政体制改革有逐步由分权化向集权化发展的趋势，义务教育经费从“主要来源于县、乡、村”到“以县为主”再到“省级统筹”发展，校内课后服务经费责任不仅仅是区县级政府责任，应逐步上移到省、市级政府责任，形成省、市、区县级政府间分担机制，才能从根本上保障经费投入的充足、稳定与长期性。从目前十个省份政策文本来看，上海、天津、河北已在政策文本中体现了这一政府间分担的模式。
学生家长自愿交费应成为课后服务经费的另一主要来源。政府可以出台相关收费指导意见，但需充分发挥学校的积极性，推动课后服务难题的稳妥解决。与此同时，对学生家长进行校内课后服务收费，需要考虑学生家庭的经济承受能力，根据学生家庭收入水平划分不同的收费价格，而对于低收入家庭和农民工随迁子女等弱势群体家庭，政府和学校应优先免费为其提供校内课后服务，保证所有儿童能够不因家庭经济条件的差距而平等享有课后服务机会。
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