《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（下称《批复》）协调了优先债权制度与首先查封制度，有条件地兼顾优先债权人的利益，也设计了程序规则来保证《批复》第一条实体性规则的实现。但是，在怠于执行现象难以彻底根除的背景下，《批复》设计的 “优先债权法院商请”与“首先查封法院移送”、“法院争议协调”等环节仅仅倚重法院内部的协调，未适当导入优先债权人的程序参与权，在优先债权执行法院与首先查封法院均消极不作为的情况下，极易陷入程序僵局，需要有条件地引入执行异议制度作为程序顺畅运行的动力。
《江苏省高级人民法院执行异议及执行异议之诉案件审理指南（一）》强调权利救济法定原则，当事人、案外人及利害关系人是否享有提出执行异议权利，应有明确的法律或司法解释依据。在最高院出版物（如江必新、刘贵祥主编《最高人民法院执行最新司法解释统一理解与适用》第129页，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题规定理解与适用》第73、74页）中，持他案优先债权人（如抵押权人）系《执行异议和复议规定》第五条所称“利害关系人”的立场，可以就首封法院的怠于执行行为提出执行异议或请求上级法院行使执行监督权。确实，执行监督、执行信访不失为解决路径，但向异地首封法院及其上级法院主张，不同程度上存在现实困难与阻力。
笔者认为，既然《批复》以执行协商、执行协调为主线，宜借助执行异议的制度价值，以强化优先债权执行法院的责任为突破口，将其作为执行异议的主要受理法院，并与执行协调案件相对接，更为现实可行，对于完善《批复》的程序设计亦有重要意义。不惴浅陋，尝试提出以下规则，供同仁批评指正：
一、对于首先查封法院应当移送执行而不移送的案件，优先债权人申请优先债权执行法院出具商请移送执行函而优先债权执行法院拒绝或无正当理由拖延的，优先债权人可向优先债权执行法院提出执行异议。
首封法院收到函件后十五日内不予回函的视为不同意移送处分。首封法院在15日内回函不同意移送处分及不予回函的，优先债权法院在收到回函或15日届满后与首封法院进行协商处理，7日内协商未果的，优先债权法院应逐级报请共同的上级法院指定该财产的执行法院。优先债权法院未予报请的，优先债权人可向优先债权执行法院提出执行异议。
二、首封法院认为应由优先债权执行法院处分查封财产的，应当向优先债权执行法院出具协商函。优先债权执行法院收到函件后十五日内不予回函的视为不同意移送处分。优先债权执行法院不同意移送处分的，应在回函时当日告知优先债权人；不予回函的，应在收到首封法院函件后十五日内告知优先债权人，优先债权人认为应由优先债权执行法院处分查封财产的，可向优先债权执行法院提出执行异议，要求优先债权执行法院接受移送处分。优先债权人也可以请求首封法院逐级报请共同的上级法院指定该财产的执行法院。首封法院未予报请的，优先债权人可向首封法院提出执行异议。以上执行异议权只能择一行使。
三、执行异议案件审理过程中，执行协调案件立案的，优先债权应当撤回执行异议。优先债权拒绝撤回执行异议，法院可以作径行销案处理。
四、优先债权执行法院不得以无财产为由终结本次执行程序。
附：江苏高院执行局2015年解答(加粗部分仍应适用)、湖北高院2016年实施细则(加粗部分值得重点参考)、《批复》及最高院执行局负责人答记者问
关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答
江苏高院执行局 2015年11月24日
执行实务中首查封普通债权法院（以下简称普通债权法院）在扣除执行费用、优先债权后无剩余变价款可分配，往往怠于启动变价程序，而进入执行程序的在先轮候优先债权执行法院（以下简称优先债权法院）对查封房地产因没有处分权只能等待首查封普通债权法院处分，所涉执行案件中止执行程序，导致有财产可供执行案件债权人的债权无法得到清偿，如何打破这种执行僵局，公平保护各方债权人的合法利益和提高执行效率，现就相关问题作出解答，供实践中参照执行。
一、普通债权法院与优先债权法院之间如何确定查封房地产的处分法院？
普通债权法院与优先债权法院均系江苏法院的，应当由已经进入执行程序且享有优先债权的在先轮候执行法院负责查封房屋的处分。
普通债权法院已经启动房地产评估或拍卖程序且处分房地产价值在扣除执行费用、优先债权后有剩余分配变价款的除外。
二、优先债权法院取得房地产处分权有哪些内容？
优先债权法院取得房地产的处分权包括对查封房地产的续封、评估、拍卖、变卖、过户等内容。
三、普通债权法院与优先债权法院之间如何办理房地产处分权移送手续？
优先债权法院向普通债权法院发请求移送函，并附能够证明债权人享有抵押、质押、留置等优先债权的相关材料，普通债权法院应当在收到函件后15日内作出回函并将查封房地产移送优先债权法院处分；普通债权法院在15日内不予回函的视为不同意移送处分；普通债权法院在15日内回函不同意移送处分及不予回函的，优先债权法院在收到回函或15日届满后7日内与普通债权法院进行协商处理或逐级报请共同的上级法院协调处理，上级法院在收到请求协调函后15日内依据上述第一条规定处理。优先债权法院在取得房地产处分权后应当及时启动处分程序。
普通债权法院的债权人与债务人达成和解协议或债权人不同意移送处分权的，不影响房地产处分权的移送。
四、优先债权法院对房地产的续封和解封如何操作？
优先债权法院取得房地产处分权的，可以对房地产行使续封手续。优先债权法院需要解除查封的，应当向普通债权法院发送解除查封函，普通债权法院在收函7日内解除查封或委托优先债权法院解除查封。普通债权法院不予解除查封或委托解除查封的，优先债权法院直接报请上级法院或共同的上级法院解除查封。上级法院接受报请后在3日内立案监督，并在立案后15日内直接裁定解除查封。
五、优先债权法院在执行变价后如何处理？
优先债权法院在扣除执行费用并清偿优先债权后有剩余变价款的，应当将剩余变价款移交给普通债权法院，由普通债权法院依法处理，普通债权法院案件尚在诉讼程序的，由优先债权法院予以留存，待审判确定后依法处理。
六、涉及外省普通债权法院、同一法院普通债权审判庭对查封房地产处分权移送问题如何协调？
涉及外省普通债权法院移送房地产处分权的，我省优先债权法院逐级向省法院执行局提出申请，由省法院执行局参照本解答协调外省法院移送房地产处分权；同一法院普通债权审判庭对房地产处分权移送参照本解答执行。
2016湖北省高级人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产的实施细则
湖北省高级人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产的实施细则
为保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》、<>
第一条 首先查封法院与优先债权执行法院因处分查封财产产生争议的，原则上由首先查封法院处分该财产。
第二条 首先查封法院与优先债权执行法院系同一法院的，首先查封案件当事人不申请评估、拍卖被查封财产的，首先查封法院可以依优先债权人申请，启动首先查封案件对查封财产的评估、拍卖程序，因此产生的评估费用由优先债权人垫付。
第三条 首先查封法院与优先债权执行法院系不同法院，符合下列情形的，首先查封法院可以依职权或依优先债权执行法院商请移送优先债权执行法院处分查封财产：
1、优先债权已进入执行程序，首先查封债权尚未进入执行程序的；
2、首先查封债权已进入执行程序，首先查封法院查封财产后，无正当理由超过六十日未发布拍卖公告或者进入变卖程序的；
3、首先查封债权已进入执行程序，当事人达成执行和解，但和解协议履行期限超过半年，不符合及时依法处分查封财产原则的。
优先债权执行法院依本条规定委托评估的，因此产生的评估费用由优先债权人垫付。
第四条 符合本细则第三条规定情形，首先查封法院依职权移送优先债权执行法院处分查封财产的，应当向优先债权执行法院出具协商函。优先债权执行法院收到函件后十五日内不予回函的视为不同意移送处分。
优先债权执行法院认为应由其处分首先查封法院查封财产的，应当向首先查封法院出具协商函。协商函中并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。首先查封法院收到函件后十五日内不予回函的视为不同意移送处分。
第五条 优先债权执行法院与首先查封法院就处分查封财产问题不能达成一致意见的，应当报请共同上一级法院协调处理。符合协调案件立案条件的，上一级人民法院应当立案审查。
第六条 报请上级法院协调处理时，应当提交以下材料：
（一）请求协调报告，包括案件基本事实、执行过程，直接协调情况、提请上一级法院协调的意见和理由等；
（二）执行依据和其他与争议协调相关的法律文书；
（三）请求协调中涉及的相关证据材料：
（四）上一级法院要求报送的其他材料。
第七条 经上一级法院协调，争议法院间达成一致意见的，各自遵照执行。
经上一级法院协调，争议法院间未能达成一致意见的，但符合本细则第三条规定的，上一级法院可以依该细则作出协调意见，责令首先查封法院在限期内处分查封财产（评估费用由优先债权人垫付），或者决定由优先债权执行法院处分查封财产。
上一级法院认为将争议案件合并执行更有利于解决执行争议的，可以裁定将争议案件指定由一个法院执行。
第八条 首先查封法院办理查封财产移送处分手续的，优先债权执行法院取得处分权，可以对财产进行续封，并在续封裁定中载明查封财产处分权的移送情况，告知协助执行部门和当事人。优先债权执行法院处分查封财产后，需作出过户或者确权裁定的，应当在裁定中载明处分权移送情况，并将首先查封法院移送函作为附件一并送达协助执行部门。
优先债权执行法院对移送财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配。首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。
第九条 首先查封法院根据本细则所确定的原则和情形决定移送查封财产处分权时，无需征得首先查封案件债权人的同意，但应当告知其移送情况。
第十条 本细则仅适用于湖北省辖区内各级法院争议的处理。湖北省辖区内法院与省外执行法院之间产生的执行争议，参照本细则办理。但协调不能达成一致意见的，按照执行争议的法定程序，层报共同上级法院协调处理。
第十一条 本细则所表述的“首先查封”包括首先查封、扣押或者冻结等控制性措施。本细则所表述的“优先债权”具体包括各种担保物权担保的债权及各类型优先权担保的债权。本细则所表述的处分包括评估、拍卖、变卖、以物抵债等执行措施。
第十二条 本细则自下发之日起施行。本细则内容与法律、司法解释的规定不一致的，以法律、司法解释的规定为准。
最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复
2016年4月14日
福建省高级人民法院：
你院《关于解决法院首封处分权与债权人行使优先受偿债权冲突问题的请示》（闽高法〔2015〕261号）收悉。经研究，批复如下：
一、执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
二、优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的，应当出具商请移送执行函，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。
首先查封法院应当在收到优先债权执行法院商请移送执行函之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人。
移送执行函应当载明将查封财产移送执行及首先查封债权的相关情况等内容。
三、财产移送执行后，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续。
优先债权执行法院对移送的财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首先查封法院。
首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。
四、首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。
共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。
此复。
最高人民法院执行局负责人就首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产司法解释答记者问
最高人民法院公布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），最高人民法院执行局负责人就《批复》主要内容接受了记者采访。
问：请您介绍一下《批复》出台的背景。
答：根据现行法律与司法解释的规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产。这个规则符合查封制度的法理，也有利于调动申请执行人的积极性，及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，实践效果总体是好的。但是当该查封财产上存在其他顺位在先的担保物权、优先权保障的债权（以下简称优先债权）时，如果首先查封法院迟延处分财产，就会损害到优先债权人的利益，优先债权制度的目的将会落空。
实践中，导致首先查封法院迟延处分查封财产的原因较为复杂，有制度不协调的因素，也有地方保护主义的因素。各地法院陆续制定了一些规范性文件来解决这个问题，但是由于司法解释层面的规则不清晰，地方法院的做法面临依据不足的困难。为回应司法实践的需求，最高人民法院审判委员会针对福建省高级人民法院的请示，讨论通过了本《批复》，希望将实践经验上升为统一规则，以解决这一较为普遍的问题。
问：《批复》的目的与基本思路是什么？
答：《批复》的目的就是解决实践中普遍存在的“首先查封法院与优先债权执行法院查封财产处分权冲突”的问题。
《批复》的基本思路为：保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，以“批复”的形式，“短、平、快”地解决实践中的主要问题。
《批复》共四个条文：第一条规定了优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的条件，本条是《批复》的核心条款，确立了处理争议问题的一般规则；第二条规定了查封财产移送执行的程序性事项；第三条规定了优先债权执行法院对移送执行财产的处分与分配；第四条规定了法院之间争议的协调解决程序。
问：刚才您在《批复》基本思路中提到“协调优先债权制度与首先查封制度”，请问《批复》是如何具体协调这两种制度的？
答：优先债权制度是实体法制度，首先查封制度是程序法制度。这两种制度在逻辑上并无冲突，但是如上所述，当首先查封法院迟延处分查封财产时，就会损害到优先债权的实现。正是在此意义上，产生了两个制度的协调问题。整个《批复》都贯彻了协调两种制度的思路，具体表现在如下几个方面：
首先，通过《批复》第一条设定“首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件”，来调整“首先查封法院负责处分查封财产”规则。首先查封法院向优先债权执行法院移送财产处分的具体条件有四个：一是优先债权为生效法律文书所确认；二是在优先债权执行法院进入了执行程序；三是自首先查封之日起已经超过了60日；四是首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。需要注意的是，只有同时符合了上述四个条件，优先债权执行法院才能要求移送。
其次，《批复》第二条、第三条明确了具有操作性的程序，来保证《批复》第一条实体性规则的实现。《批复》第二条针对“优先债权法院商请”与“首先查封法院移送”两个环节，明确了各自需要注意的事项，同时设计了商请移送执行函与移送执行函的文书样式作为《批复》附件。《批复》第三条第一款规定“优先债权执行法院可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续”，以解决优先债权执行法院与协助登记机关的程序衔接。《批复》第三条第三款还规定对于尚未经生效法律文书确认的首先查封债权，应按其清偿顺位，预留相应份额。这些规定增强了程序的可操作性，能够提高制度的实效。
最后，通过《批复》第四条的法院争议协调程序来进一步平衡两种制度。在协调程序中，可以解决两类案件的争议。一是应当移送执行而不移送的案件；二是虽然在形式上符合移送条件，但基于案件特殊情况可以不移送执行的案件。协调程序不仅能够保证《批复》第一条移送规则的实现，还能对某些特殊案件进行特殊处理，进一步实现了两种制度的协调。
问：我们注意到，《批复》并没有区分首先查封是保全程序中的查封还是执行程序中的查封，将保全阶段的查封财产移送给优先债权执行法院，是否会影响到正在进行的审理程序？
答：将保全阶段查封的财产移送执行不会影响到审理程序。理由在于，查封“负担优先债权的财产”，申请人的利益在逻辑上仅及于查封财产除去优先债权的余额。将查封财产移送优先债权法院处分并未损害查封债权人的利益，也未危及查封制度。
《批复》制定过程中曾考虑过区分保全查封与执行查封，但并不是担心影响审理程序。当时的具体想法是，当优先债权执行法院商请移送时，如果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送；如果首先查封是执行查封，则在满60日不处分时予以移送。当时考虑的是，保全查封一般会比执行查封在财产处分上更为迟延，更有移送的必要。后来考虑到这种区分的实践意义不大，为了简明规则，《批复》最终统一做了规定。
问：《批复》中使用了“优先债权”的概念，能否介绍一下优先债权的具体含义与范围？
答：在《批复》中，优先债权是关于“对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权的债权”的简称。关于这一简称，我们曾考虑过“优先受偿权”“优先受偿债权”等多个名词，后来参考相关司法解释的表述，采用了优先债权的概念。
优先债权具体包括各种担保物权担保的债权及各类型优先权担保的债权。具体主要包括如下几种：第一，抵押权担保的债权。解决抵押权担保债权执行法院与首先查封债权执行法院之间处分权的冲突，是本《批复》的主要目的。第二，合同法第二百八十六条规定的建设工程价款优先权。第三，其他担保物权担保的债权和其他优先权担保的债权。质押权、留置权和船舶优先权所担保的债权，符合《批复》关于优先债权的定义，虽然实践中此类优先债权与首先查封债权发生冲突的案例不多，但无疑属于《批复》调整的范围。
问：《批复》在移送的具体条件中，为何选择了60日的期限，并将“发布拍卖公告或者进入变卖程序”作为时间节点？
答：一般而言，60日不足以完成从查封到拍卖公告的整个程序，所以这里的60日并非要给首先查封法院留出足够的处分财产时间，而是要给首先查封法院一个缓冲期，避免某些很快就能进入拍卖或者变卖程序的财产变更处分法院。这一期限体现了保障优先债权人的意图。
关于“发布拍卖公告或者进入变卖程序”，《批复》最初条文表述为“变价程序”，讨论中大家认为“变价程序”容易发生歧义，比如评估算不算变价程序等。为了避免理解上的歧义引发争议，《批复》最终采用了“发布拍卖公告或者进入变卖程序”这一明确的时间节点。
问：您能否具体讲一讲如何理解《批复》第三条中的“按照法律规定的清偿顺序分配”？
答：这涉及到优先债权执行法院处分财产后清偿债权的范围。对此有四种观点，第一种观点主张只清偿受移送法院执行的优先债权，剩余款项交首先查封法院。第二种观点主张清偿所有优先债权，剩余款项交首先查封法院。第三种观点主张该财产上存在的各个债权，无论是优先债权还是普通债权，都应该予以清偿。但是如果首先查封法院还查封了被执行人的其他财产，无需将其他查封财产及其整个执行案件移送。第四种观点主张首先查封法院在移送该查封财产的同时，应当将首先查封所涉案件及其他查封财产一并移送。
综合考虑实现优先债权的目的、法院之间的程序衔接等因素，《批复》采纳了第三种方案，规定“应当按照法律规定的清偿顺序分配”。讨论中有人提出，条文无法体现上述清偿范围。我们认为，在移送执行的财产范围内，按照法律规定的清偿顺序分配，除此之外未附加任何清偿范围的限制，应该能得出上述清偿范围的结论。
此外，这里的“分配”是在广义上使用的，并非狭义的“参与分配”概念。具体讲，不仅包括狭义的参与分配情形，也涵盖多个债权人对于同一债务人申请执行而不符合参与分配条件的情形。比如在一个执行程序中同时实现一个优先债权与一个普通债权的情形，也属于该条意义上的分配。
问：请问上级法院在协调法院之间关于查封财产处分权争议时，应该坚持什么原则，考虑什么因素？
答：上级法院协调相关争议时，原则上应按照《批复》第一条的规则处理。在《批复》制定过程中，第四条曾表述为：“共同的上级法院在指定执行法院时，应当按照本批复第一条的规定处理，……”但在后来的讨论中，大家一致认为第一条作为一般规则在逻辑上适用于整个《批复》，上级法院在协调时当然应予以遵照执行。第四条对此无需予以重申，只规定应考虑的例外因素即可。
《批复》第四条具体列举了上级法院协调时应当考虑的因素，对此应予以综合考量，总体把握。具体说明如下：第一，“首先查封债权所处的诉讼阶段”大致能反映出将来处分财产的时间，以及对优先债权实现的迟延程度。第二，“查封财产的种类及所在地”，主要是不动产应优先考虑由不动产所在地法院执行。第三，关于“各债权数额与首先查封财产价值之间的关系”，可以简单理解为：优先债权数额占查封财产价值的比例越高，则移送的必要性越大。如果比例极低，比如优先债权100万，查封财产价值5000万，则移送的必要性不大；只要比例相当，原则上就应予以移送；如果比例超过了100%，则除非案件极为特殊应一律移送。第四，案件情况千差万别，如果存在影响移送的其他因素的，也应予以考虑，比如，涉案财产涉及首先查封法院当地职工的大量劳动债权，就应予以考虑。
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