决策咨询要走向市场化——对话上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟

作者： ■本刊记者 吴明华

　　



决策咨询的多元化，不是一下子先去建立体制外的完全是民间的智库机构，但是可以先在体制内推行市场机制，让它有竞争，有成本和收益的比较，逐步迫使它去进行独立的咨询。

专家咨询委员会
不是真正的智库
《决策》：近年来，从中央到地方都在探索建立多元化智库，许多地方党委、政府都成立了决策咨询委员会，聘请各类专家，为决策提供智力支持。类似这种专家咨询委员会能否称为智库？
胡伟：现在所谓政策咨询的专家委员会都是一个虚体，其实基本上是个人在发挥作用，而所谓智库是机构化的，比如兰德公司、美国传统基金会等。事实上，目前专家对于决策制定的卷入程度仍旧很低。更多的情况是，要出台一项政策，内部制定了一个方案，再召集学者座谈，听取一下意见，这并非实质性的政策咨询，因为缺乏可竞争的备选方案。同时，在缺乏独立的、专门的政策研究和咨询系统的情况下，专家的建议也常常有明显的主观性和随意性，有的甚至信口开河，或为了标新立异，对政策后果也不承担任何责任。
所以我们国家现在智库还不是很发达，在决策咨询方面，还停留在个人化的咨询。个别的咨询机构也有，但还没有形成好的体制、机制。2006年开了智库论坛，当时宣布了十大智库，有社科院、中科院等等，这些都还不是一个真正的智库，还是以学术研究为主体的。
《决策》：相比传统的党委政策研究室、政府发展研究中心等传统官方智库而言，专家咨询委员会能不能看作是建立体制外智库的探索？
胡伟：既然还谈不上是真正意义上的思想库，就谈不上体制内与体制外。如果是市政府、市委组织的决策咨询委员会，那肯定还是体制内的。如果硬要划分，政府组织的就一定是体制内的，现在基本上都是体制内的，最突出的比如政策研究室、发展研究中心，稍微再外围一点的，比如决策咨询委员会。现在还有一些体制外的，比如说民间的一些研究机构，但是作用很小。
体制内与体制外差别的关键在于它的独立性。体制外的独立性很强，它想说什么，就可以说，而体制内的，它会考虑到很多因素，考虑到乌纱帽的问题，考虑到领导的因素等，势必在建言献策时要掂量，这话能讲不能讲。
《决策》：目前来看，专家咨询委员对于推动决策的科学化、民主化的效果如何？
胡伟：我觉得大部分效果是一般的。专家咨询委员能否真正发挥作用取决于两方面因素：
第一，专家敢讲不敢讲。很多学者不是很敢说话，但更重要的是要看领导的开明态度。体制内的决策咨询，就取决于领导的开明程度，他的个性，以及领导人是否愿意听不同意见。
第二，我觉得跟专家学者的水平也有关系。专家学者的水平直接影响了决策咨询的质量。所以，如何提高专家的专业知识水平，也是很重要的。有些专家所掌握的专业知识、信息并不比政府官员强，有些政府官员会觉得你还没有我懂得多，为什么要去听你的呢？ 
独立性和科学性对决策咨询来说是非常重要的。目前的状况是独立性和科学性都不够。独立性是说现在体制之外的独立的决策咨询机构很少，科学性是指学者专家研究水准不行，就算领导想听真话，但是研究不深入，拿不出具有真知灼见的方案来。所以现在我觉得两方面的原因都有，一方面是政府官员方面的原因，另一方面是专家自身的原因。我们现在决策咨询很弱，跟国际相比这两方面都弱，这两方面是互相影响的，所以不能只看体制的问题。
用市场机制来
改革决策咨询
《决策》：很多人都希望决策咨询走体制外道路，大力发展民间智库，期待出现 “中国的兰德”。目前来看，这种设想能实现吗？
胡伟：我觉得决策咨询完全走体制外道路在中国是行不通的。我们观察中国的大学就可以发现，美国最好的大学都是私立大学，而中国市场化走了这么长时间，有一座私立大学是叫得响的吗？没有。决策咨询也是这样，尽管国外的有些经验值得借鉴，但是短期内我们要在中国搞一个像兰德公司这样叫得响的咨询公司，不太可能。不要说现在，20年都不可能。我们的体制、土壤、文化，不能支撑这样的局面产生。所以，虽然比较强调体制外的一些东西，但是客观上应该看到，体制外的决策咨询机构、智库短期内在中国发挥作用的空间不大。
所以让体制内的思想库更具独立性更为重要，而不是单纯去搞民间机构。现在很多人去做民间智库，民间智库在中国还不具备生存土壤。专家学者谁愿意到民间机构里去？比如你给我百万年薪我也不愿意去。所以我们的重点应该放在增强体制内的研究机构的独立性。当然这也是一个二难困境，既然是体制内的，就没有独立性。这个二难困境，是我们目前亟需解决的问题。
《决策》：既然走体制外道路暂时行不通，那么我们如何在体制内寻求突破，建立多元化智库，使我们的决策更加科学化和民主化？
胡伟：这跟我们的经济改革一样。中国经济改革没有采取民营化、私营化的道路，我们先采取的是建立市场机制。我们的决策咨询也应该这样，不是一下子先去建立体制外的完全是民间的智库机构，但是可以先在体制内推行市场机制，让它有竞争，有成本和收益的比较，逐步迫使它去进行独立的咨询。
比如可以采取购买服务的方式，之后进行咨询评估。既然购买了，就可以对决策咨询的效果进行评估。如果事实证明提供的咨询报告都是错的，那么就可以说你根本就不够咨询专家的水平。只有通过长期的市场运作，慢慢地就会使专家敢讲真话，深入地做研究，然后优胜劣汰。通过购买服务建立竞争机制，体制内的也可以竞争，比如同样的事情委托2家、3家，通过购买服务，给一定的课题费，让他们竞争，最后评估谁的成果经得起检验，迫使它提高决策咨询的独立性和科学性。
政府和专家有一个互动的过程，什么时候两者能形成良性互动，决策就形成了比较科学化、民主化的体制。官员愿意听意见，专家有水平、有知识，敢说敢讲，这样形成良性循环。目前我们还远没有形成这样的良性循环。政府跟专家一样，都有一个改变与被改变的过程。建立市场机制很重要，我们现在就是机制、体制都很弱，也没有竞争机制，也没有购买机制，而是零星的，随意的咨询。所以我认为，我们决策咨询要逐步走向市场化。
建立责任政府
是问题的核心
《决策》：目前，中央和地方也有一些决策咨询市场化的探索，但其效果还是取决于领导者的自觉性和开明程度。在体制内建立市场化的决策咨询机制，需要解决什么样的核心问题？
胡伟：包括专家委员会在内的决策咨询，作用是起到了一些，但是我觉得总体上是形式多于内容。如何让它们发挥很大的作用，在中国的体制下，确实还有很长的路要走。
这个不能怪哪个政府部门，或者哪个领导人，因为我们整个体制就是这样。专家有什么动力去咨询，换过来讲，政府又有什么动力去征求咨询。对很多政府官员来讲，他费这么大的劲去做决策咨询，他图什么。西方国家有责任机制，决策错了是要承担责任。如果在责任政府建构不到位的情况下，决策弄错了，也不负责任。所以过去有很多“三拍工程”：拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人。
在这样的体制下，领导者有什么动力一定要把决策论证严密、清楚，因为弄错了也没关系，弄错了他不买单，是政府买单，国家买单。所以在这样的情况下，很多都是靠领导的自觉性。如果领导人比较开明，有这个意识，就咨询；如果没有这个意识，就拍脑袋决策。这就是问题的实质。
所以经常看到政府遇到某个问题，就把相关专家召集起来开个会，形成一些观点，政府觉得好就采纳，不愿意采纳就不予关注，这里面没有很固定的咨询和被咨询的关系。
兰德公司现在经常到中国来，但是到目前为止，我还很少听说哪个政府部门向兰德公司购买决策咨询服务。兰德公司的咨询服务是很贵的，最起码几十万、上百万人民币的投入。最近我们准备搞一个有关社会保障的课题，因为我们现在重视民生，重视和谐社会。兰德公司方面说，要跟他们合作，立这个课题，至少要30万美金。如果政府想让兰德公司搞一个有关社会保障的课题，一样也要30万美金，我们的政府愿意拿200多万人民币去做这个课题吗？肯定很多地方政府都会犹豫的，这就是我们的问题。■