破解闲置土地难题的出路

在于从制度建设上强化地方政府的责任

 

最近一段时间以来，围绕我国今年粮食减产，耕地保护问题成为政府官员、学者热议的话题。特别是8月份国土资源部向社会公布房地产专项整治行动中清查出的违法用地和闲置土地数据后，加强耕地保护、依法处置闲置土地再次成为社会舆论的焦点。

为集约节约用地，今年以来，国家土地督察机构根据国土资源部统一部署和安排，主动督促督察区域内各级国土资源部门闲清理置土地，并加强监管。3月份，我局开展专项督察，对部挂牌督办的18宗闲置土地中涉及鄂湘黔三省闲置土地处理情况进行了核查，了解并与地方的同志共同分析研究土地闲置的原因，对地方提出的处置意见是否合理合法、处置意见落实情况进行了复核。同时，结合例行督察、审核督察和调研工作，密切跟踪，督促各地依法处置闲置土地，积极推进督察区域的查处工作。目前，各地正在加快闲置土地处置的力度。

一、督察区域闲置土地情况分析

根据各地闲置土地清查情况，督察区域内闲置土地呈现以下特点：

一是闲置土地面积较大。以湖南省为例，据统计，截至去年12月31日，湖南省清理囤地和闲置土地共208宗，22360.189亩。

二是闲置土地中房地产用地所占比例大。湖南省长沙市2010年涉嫌闲置的土地为44宗，总面积为4416亩。其中商业、住宅用地闲置16宗，面积1624亩；住宅用地10宗，面积1194亩；工业用地10宗，面积1255亩；综合用地6宗，面积281亩；办公用地、商业用地各1宗，房地产项目闲置土地占闲置土地总宗数、总面积分别为59%和63.8%。湖北、贵州省房地产项目闲置土地均占闲置土地总宗数、总面积60%以上。

三是闲置土地的类型多，但因政府和客观原因造成闲置土地的比例大。从督察、调研掌握的情况看，闲置土地的类型有六种：开发商通过申请调整规划、容积率或以建设围墙、平整场地、挖坑等拖延的方式囤积土地，或投资链条断裂、资金短缺、无力建设造成闲置；地方政府因公共建设需要调整城市详规、拆迁不到位和储备土地产生的闲置；其他因素产生的闲置。据统计，三省各地上报的闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。

四是部分项目土地闲置时间长。今年3月25日湖北省武汉市国土资源和规划局刊登公告，宣布无偿收回的武汉市九头鸟房地产综合开发股份有限公司取得的位于武昌区武珞路地块和武汉市大江房地产开发有限公司取得的位于江岸区三眼桥路地块等9宗闲置土地，总面积264亩，闲置长达17年之久。

二、闲置土地问题及原因分析

从督察、调研掌握的情况看，闲置土地是多方面因素综合形成的，既有主观原因，也有客观原因。从表面上看，闲置用地的违法主体绝大多数都是企业，企业为了追求经济利益的最大化，有的囤地等待地价上涨，有的要求提高容积率，有的要求改变原批准土地用途造成土地闲置。从深层次看，其核心的问题和原因，我认为主要是供地审批和土地利用管理的制度设计的先天缺失。具体体现在：

1.从法律规定的设计上，地方政府是土地供应和土地利用管理的主体，拥有供地审批、收取土地出让金和依法收回闲置的国有土地等权利，但没有对查处闲置土地的监管责任的硬性规定。同时，对实施征地拆迁的主体及相关工作手段、措施等，没有明确的规定，拆迁难造成土地闲置。

2.在管理制度上，国家政策规定要求并鼓励地方政府集约节约用地，但没有相应完善的各行业用地定额标准、对地方政府集约节约用地考核指标体系和考核责任追究制度，将土地闲置的清查和处置工作责任压在国土资源部门身上。地方政府在历年的闲置土地处置政策设计上，缴纳闲置费、用市场价回购、限期开工和置换土地为主要处置方式，闲置土地的处罚相对偏轻，处罚的手段较弱。而且在现行管理体制下，地方国土资源部门在管理和后勤保障等方面受制于地方政府，在依法处置闲置土地中往往感到独木难支。

3.在政绩考核制度上，GDP的成长成为考核地方政府及相关领导的主要指标。在实际工作中，地方政府往往忙于招商引资，忙于征地，并充分利用法定的供地审批权和土地利用管理权，忙于出让土地，获取土地出让金，用于城市建设，取得GDP的成长，显示政绩。因此，地方政府在实施征地后，实行毛地出让，以减少投入，收取最大的出让金收益，甚至擅自批准修改城市规划和土地利用总体规划，改变原批准的土地用途，提高建筑容积率，进一步获取土地收益，无形中与土地开发商形成共同利益体，疏于对土地利用的监管。同时土地开发商在生存赢利或经济利益最大化的驱使下，面对不断上涨的地价和房价，以毛地出让、拆迁不到位等政府原因或挖坑敷衍，甚至让地皮“晒太阳”的方式等待是逐利的最好选择。

三、整治闲置土地的建议

（一）完善土地管理法律法规，强化地方政府监管责任。

建议利用《土地管理法》修订的有利时机，加强调查研究，完善闲置土地处置管理规定，强化地方政府监管责任。规定地方政府是实施征地拆迁的主体和责任人，其他任何单位和个人不得实施征地拆迁工作；全面加强净地出让实施和监督检查工作，对实施毛地出让的，追究相关责任；明确集约节约用地、依法用地、查处闲置土地是地方政府的职责，对地方政府监管不力的，以玩忽职守论处等。

（二）健全土地利用管理制度，加强闲置土地的处置工作。

一是尽快完善《闲置土地处置管理办法》等部门规章。科学界定闲置土地的内函和外延，明确闲置土地处置主体、程序、方式和考评办法、工作责任等，规范闲置土地处置工作。

二是建立共同责任机制。建议由国务院办公厅发文，明确将集约节约用地、防止闲置土地作为考核地方政府年度工作的重要指标，要求地方政府建立专门的、由多部门参加的联系会议制度和共同责任机制；重申土地闲置两年以上必须由地方政府无偿收回，不得变通处理；强调土地利用总体规划和城市规划刚性作用，要求城市规划、城市管理等部门要加强与国土资源部门的配合，严格控制大面积出让房地产用地，当地政府不得批准改变已审批土地使用条件；加大闲置土地处罚力度和手段，坚决打击有政府背景的闲置土地和开发商囤地闲置的行为。

三是完善闲置土地处置管理制度。加大闲置土地的处罚，明确对责任主体要依法进行处罚外，对涉及地方政府原因造成闲置的，地方政府要对开发商予以补偿并追究相关部门责任。实行闲置土地查处与下达建设用地指标挂钩制度，在核准行政区域内土地闲置面积后，相应核减下一年度新增建设用地指标，直到扣完为止。完善闲置土地经济处罚政策，延长闲置土地无偿收回的时限，将无偿收回的年限由2年改为5年，在此期间，开发商可向地方政府申请调地、政府原价回购；改土地闲置费为土地闲置税，采取累加方式计税，直到5年后无偿收回。作为过渡措施，建立企业开发进度备案数据库并向社会公示，规定对闲置土地超过2年的，收回土地使用权，并向社会公布其企业名单；对闲置土地一年以上两年以下的，由企业向国土资源和建设部门远程申报工程进度备案。逐步探索建立闲置土地查处问责制度。

（三）加强批后用地监管，有效防止土地闲置。

一是实现批后用地监管工作的常态化。继续加强批后用地监管工作，将部有关司局组织开展的批后用地专项检查活动与国家土地督察机构日常性的审核督察活动有机结合起来，形成信息互通、相互协作、共同推进的工作机制。建立高密度的批后用地监管网。积极推进各省土地市场监测和土地利用监管平台建设，充分利用高科技手段，对批后监管信息作出快速反应。继续深入推进闲置土地查处整改工作，加强督办检查，确保查处整改到位。

二是完善土地执法巡查预防机制。进一步拓展国土资源执法监察巡查的内容，将闲置土地问题纳入土地执法巡查工作中，完善闲置土地发现机制，做到及时发现，及时督促开工建设，及时查处整改，把闲置土地问题消灭在初始阶段或萌芽状态。在省、市、县、乡、村层层建立巡查责任制。根据土地面积、经济发展水平、人口数量等因素，科学确定基层执法监察人员和巡查人员的数量、巡查区域、巡查频率、督查抽查程序、巡查责任，对巡查情况进行专项考评，考评结果年度考核的重要依据。