财预〔2017〕87号文解读

今年5月28日年财政部发布的财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》列出政府购买服务负面清单，并限期整改。一石激起千层浪。一、什么样的项目可以走“政府购买服务”？

（一）政府购买服务的法律规定

1、中华人民共和国政府采购法第二条规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”

从这个可以看出，政府购买服务是政府采购方式的一种，是和货物以及工程类严格区分开来的一种采购类别。

2、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号规定“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”

这里要注意一点，就是政府购买的是公共服务。

3、“关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知财综[2014]96号第二条本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”

这个进一步明确了购买的是政府自身需要的服务和向社会公众提供的服务。

4、     2014年的财综96号文：第十四条除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

这个指导性目录列举五大类服务，并且有个“其他”兜底条款，根据这个规定，只要是纳入采购目录的事项都可以做政府购买服务。那么政府购买服务的流程一般比较简单而政府采购工程流程较为复杂，而且不受一般公共预算支出10%上限的限制，所以在这种情况下呢不少政府就开始打擦边球，把采购工程包装成采购服务。

根据财政部此前公布的数据，2015年我国政府采购规模为21070.5亿元，比上年增长21.8%。服务类采购大幅增长，较上年增加1409.7亿元，增长72.9%，占政府采购规模的比重比上年提升4.7个百分点。从这个数据可以看出，15年政府购买服务的规模明显增加，而这里面就有很多不合规的项目。87号文的出台可以说给这些项目一当头棒喝，他列了一个负面清单，明确列出了政府购买服务那些不可以买。

（二）87号文的规定

87号文提出了什么不可以买。“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”这其实是对《政府采购法的重申，就是强调货物和工程类与服务类是不同的类别，货物和工程可以走政府采购，但是不能以政府购买服务的名义采购。还有严禁将建设工程与服务大包，严禁将非金融机构的融资行为纳入。

除此之外87号文还提出要先预算后采购即“年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期规划预算之内。”这里要讲一下我们国家的中期财政规划，每个地方的政府都会做一个中期财政规划，这个财政规划本身期限是三年。所以，如果说要把政府购买服务期限严格限定在年度预算和中期规划预算之内的话，那么这种采购只可能是在三年以内。

同时87号文在最后还提出了限期整改： “各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。”这就是说以后不能这么做，以前已经做了的凡是违法违规的也给出了限期整改日期，要在2017年10月底整改到位。

有人说，只要政府购买服务已经由人大审批纳入到预算了，这就已经合法了。其实不然，即使是已经进行了政府购买服务，并且也由当地人大审批了，但是如果不符合先有预算后采购，并且期限超过了三年，那么这也存在合法性的问题。和人大有没有批，其实没有非常大的关系。

（三）政府购买服务需要满足哪些条件

那么我们来归纳一下什么样的项目才能走政府购买服务：1、政府购买服务内容限定在列入政府购买服务指导性目录的服务事项，当然他有一个正面清单，还有一个负面清单，要符合这两个的共同规制。2、要坚持先预算后购买，政府购买服务项目所需资金应当是在既有财政预算中统筹安排的财政资金。3、政府购买服务的期限不得超过三年

二、87号文的影响及出路

（一）87号文的影响

受87号文影响，一些违法违规借政府购买服务名义行工程建设之实的项目被叫停。中国政府采购网消息显示，河北省围场满族蒙古族自治县公告称，围场县县城夜景亮化一期工程项目政府购买服务承接主体正式废标，废标的原因是根据87号文规定，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

（二） 违规项目如何整改

1、TOT模式

TOT，Transfer-Operate-Transfer（转让-运营-移交），是指政府将存量资产所有权或经营权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后将资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。TOT的项目有一个特点，没有建设这个环节，针对已经完工的项目，通过这种交易结构的设计，将政府通过政府购买服务采购的工程类项目转型为PPP项目。通过引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，解决财政预算的困难。

2、PPP和政府购买服务有什么差别？

为什么转为PPP项目就符合87号文的要求了呢？我们先看两个例子：

例一：假设社会上有一些老人需要理发，政府有为这些老人提供理发服务的责任，政府为了完成这个责任，可以有三种方式：一是自己建设一个理发店，专业为老人提供服务；二是采用政府购买服务的方式，通过公开采购方式向社会上具有这方面能力的机构采购这种理发服务，至于理发店设在什么地方、什么样的建筑条件等一切都企业自主决定，政府只需要将这些老人理发任务交其完成，并让老人满意即可；三是采用PPP模式，政府按照PPP模式的政府采购管理办法中规定的方式选择一个合作伙伴，并由其设立项目公司，负责建设一个理发店，并为老人提供服务，政府按服务数量和质量付费，运营一定年限后，理发店移交政府管理

例二：政府为公众提供保障性住房，由于保障性住房分为若干类别，在这里我们以廉租房为例。同样，政府提供廉租房也可以采用三种方式，一是自己建设；二是采用政府购买服务的方式，具体做法是政府向社会上提供租赁住房的机构（或企业）统一租赁一批住房提供给符合条件的公众使用，当然政府统一采购时，其价格会得到相应的优惠，这同样属于市场价格，政府不能够定价；三是采用PPP模式来提供，具体做法是，政府选择一个合作伙伴，由合作伙伴设立一个项目公司，项目公司按照政府要求，负责建设保障性住房，政府安排给使用者，若干年后再将住房无偿移交给政府。

通过上面的例子，我们来看，作为政府购买服务都具有以下特点：1、政府购买服务属于一个市场化行为2、企业将理发店或租赁房建在什么地方，采用什么样的经营方式是企业决策。3、政府购买价格也是市场价格4、政府关心的是为老人提供的理发服务或给公众提供的廉租房是否能够让老人和公众满意5、企业除了为政府提供服务外还要为社会其他成员提供服务，6企业是否盈利或盈利多少与政府没有关系。

采用PPP模式具有以下特点：第一，理发店或廉租房的选址、建设符合政府规划。第二，理发价格或廉租房价格取决于政府。第三，经营期限可以双方约定。第四，如果经营者收益不足，政府会给予承诺服务数量的水平，以确保其盈利性。能否为社会其它成员提供服务，需要合同约定。第五，政府得到的是工程提供的所有服务。第六，理发店或住房最终应当无偿移交政府。

通过上面的例子对于政府购买服务和PPP之间的区别总结了以下表格：

政府购买服务

PPP

主体

各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。

政府或政府指定的有关职能部门或事业单位。

实施范围

受政府购买服务指导性目录的限制，不包含与提供服务相关的工程。

政府购买的工程加服务（与工程相关的服务，如工程的维护、管理与使用等）。

程序

在购买预算下达后，根据政府采购管理要求制定政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。

必须经过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批、资格预审等程序才能进入采购阶段。

是否先有预算

必须先有预算。

将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任按照相应的规定纳入预算管理，不要求先有预算。

收益

由市场决定

遵照盈利而不暴利的原则（合理利润率）

回报来源

全部是由政府付费。

政府付费、使用者付费、政府付费+使用者付费。

从上表可以看出政府购买服务与PPP模式在适用范围、实施主体、实施程序、是否必须先有预算、收益的取决因素、回报来源上都是不相同的，二者是不同的概念，不能混淆。由于“87号文”杜绝了不规范的政府购买服务行为，从而给PPP发展带来更好的前景，也更有利于PPP模式的规范操作和良性发展。