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研究︱耕地与基本农田保护政策体系及相关建议

1978年以来,随着我国社会经济的快速发展,土地资源保护与社会经济发展矛盾日益突出。经过40年的探索,我国耕地保护政策大致形成五个阶段,实现了从政府意识到基本国策转变、从单一治标向体系治本转变、从政府主体向多元共治转变、从数量保护到“三位一体”保护转变。当前国家耕地与基本农田保护政策体系主要表现在管控性保护、建设性保护和激励性保护三方面。根据当前国家耕地与基本农田保护政策体系,本文提出了在国土空间规划编制中耕地保护的相关建议。

一、耕地保护发展历程

在耕地保护政策演变过程中,耕地保护逐步实现了从政府意识到国家意志转变、从单一治标向体系治本转变、从政府主体向多元共治转变、从数量保护到“三位一体”保护转变。发展历程主要有五个阶段。

2012年原国土资源部发布的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》,在提高耕地质量、提升耕地产能和改善生态环境等方面提出了一系列新举措,其中包括加强高标准农田建设、全域划定永久基本农田、强化耕地占补平衡、从数量到质量到产能、实施耕地轮作休耕等措施。至此,我国耕地保护进入“三位一体”(数量、质量、生态)的政策强化阶段。

二、耕地与基本农田保护政策体系

随着《土地管理法》的几次修订,立法思想也发生了重大变化,从控制建设用地供给管理为主转变为以保护耕地为主。现阶段耕地与基本农田保护政策体系主要表现在管控性保护、建设性保护和激励性保护三方面。

其中,管控性保护主要包含通过编制土地利用总体规划加强土地规划管控和用途管制、严格永久基本农田划定和保护、落实耕地占补平衡机制等。建设性保护主要包括开展土地整治补充耕地数量和、提高质量、实行耕地耕作层剥离再利用、开展耕地质量调查评价与监测等。激励性保护主要包括实施基本农田保护经济补偿制度、加强对耕地保护责任主体的补偿激励、以及实行跨地区补充耕地的利益调节等。

三、国土空间规划编制中耕地保护的相关建议

1科学分解指标、精准落实任务

在市级将耕地保有量及基本农田保护指标分解到各县区时,需综合各县区现有耕地及永久基本农田现状、自然资源特征、社会经济情况、城市发展需求等因素,并建立指标分解模型及体系。在县、乡级落实指标时,需结合“两规”(城总规、土总规)评价结论、双评价结果、城市自然资源状况,以及“三区三线”划定要求、城市战略发展安排等因素给予落实。

2科学划定永久基本农田保护红线

在划定永久基本农田保护红线时,以现有永久基本农田为基础,将质量不符合要求,以及依据《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)中对重大建设项目类型的定义,将重大建设项目需占用的永久基本农田划出,并将耕地质量较好以及高标准农田、垦造水田等土地整治项目补充划入,形成永久基本农田保护红线,实现永久基本农田数据、质量、生态、布局“四位一体”。

3合理调整永久基本农田储备区(整备区)

以现有永久基本农田整备区为基础,一是根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田需要,确定储备区划定规模,划定合理比例;二是综合遥感影像、现状数据、实地核查、规划衔接,确保储备区质量能达到补划的要求;三是储备区划定需协调好保护和发展的关系,将城镇开发边界内现有整备地块划出,农业空间内未划入的优质耕地划入。

4城镇开发边界少占耕地特别是水田

在划定城镇开发边界时,需坚持能少占就不多占、能不占就不少占的原则,尽力避开或少占耕地特别是水田等优质耕地,提高规划实施可操作性。对于连片程度高、质量较好、地类为水田的耕地尽量避开,优先占用质量较差、地块零碎的耕地。

5推进生态化土地综合整治

从生态化、全局化的角度统筹安排高标准农田、垦造水田、未利用地开发、土壤修复、土地复垦、环境整治等项目,实现耕地生产与生态功能的统一、单个项目与整体效益的统一。

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