摘 要：农村土地整治是适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地和提升土地产能的重要途径。本文针对中国城乡发展转型进程中出现的农村空心化加剧发展和农村居民点用地“不减反增”等突出问题, 分析了科学推进农村土地整治的战略目标与现实意义, 阐释了农村土地整治中土地资源优化配置、农村土地“三整合”、农村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理论等相关的基础理论, 深入探讨了农村土地整治的区域差异性模式、城乡一体化模式、“一整三还”综合模式、统筹协同决策模式及其创新机制。
中国改革开放30多年来, 城乡土地分治“二元结构”, 带来了农村发展特别是农村土地利用方面的许多现实问题, 其中最大的问题在于农村空心化加剧发展, 而农村居民点用地呈现“不减反增”的闲置浪费局面, 成为推进新农村建设和统筹城乡发展的主要障碍[1]。深入开展农村土地整治, 既是解决中国农村空心化及其引发的农村资源、环境、社会、经济诸多问题的现实要求, 也是推进新农村建设和统筹城乡协调发展的战略选择。
近年来, 在国土资源部门的组织引导下, 农村土地整治在全国各地快速推进, 已取得一定成效。但是, 农村土地整治中已暴露出一些问题, 如小农经济的土地承包经营制度与土地整治中规模化集约经营的目标冲突, 导致农村土地整治“一头热”的现象[2], 政府部门盲目追求建设用地指标, 扩大整治范围、强拆强建、给农民带来生活和生产不便等损害农民利益的问题[3], 地方政府盲目投资建设, 片面追求增加土地财政, 把“城乡用地增减挂钩”片面理解为建设用地结构调整和整治增地工程, 很少考虑生产便民、生活利民等因素[4]。
农村土地整治作为适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地、提升土地产能的重要途径, 具有全局性、系统性和基础性。中国城乡发展已进入转型升级的新阶段, 农村土地整治应定位于严格耕地保护、城乡统筹用地和新农村建设的战略目标, 强调“六位一体”, 即对山、田、水、路、林、村进行综合整治[5]。应兼顾农用地和村庄用地的协同整治, 并侧重在后一领域开创新局面, 深入研究整治空心村、挖掘后备耕地资源潜力的模式[6], 以及建设高标准农田、提高农村用地效率的机制与途径, 以科学推进整域性农村土地整治[7]。本文试图将农村土地整治置于空心村综合整治、新农村建设和城乡协调发展的战略背景, 重点梳理新时期农村土地整治的相关基础理论, 剖析农村土地整治模式及其创新机制, 为深化中国农村土地整治领域的学术研究、科学决策和规划实践提供参考。
农村土地整治涉及农村人口、土地利用、农村发展等各个方面。农村土地整治所面临的诸多现实问题、科学问题和政策问题, 为地理学者深入开展相关理论研究和规划实践提出了迫切要求。然而, 当前中国农村土地整治的相关基础理论与方法体系尚不完善, 特别是围绕农村土地为何整治、怎么整治、何时整治、如何优化整治等几个方面的理论问题, 亟待深入研究和探索。
资源优化配置是指自然资源之间以及自然资源与其他经济要素之间的组合关系在时间结构、空间结构和产业结构等方面的具体体现及演变过程。其目标在于实现自然资源的最优化和可持续利用[8]。土地具有资源、资产与资本 (要素) 的综合属性[9]。土地资源优化配置就是要满足自然生态和社会经济的多种需要, 实现资源系统的最大功能和综合效益, 促进人与自然协调发展和社会经济的可持续发展。当土地作为一种资源, 土地利用配置是一定区域多种土地利用类型的宏观构成及其在国民经济各产业部门之间的组合;作为一种资产, 它是土地产权在不同财产行为主体之间的分配;当土地作为生产要素, 在微观层次上, 土地配置是土地与劳动力、资本、技术等生产要素的比配投入, 促进土地转型与优化利用[10]。农村土地整治具有优化城乡用地、调整农村土地结构的独特功能, 既是对城乡土地产权的分配, 又是对土地在农村人口、产业之间的配置[7]。因此, 农村土地整治应面向保障发展、保护耕地和惠及民生的战略目标, 深入探究与一定发展阶段相适应的城乡间、区域间、产业间土地利用配置的原理和机制, 逐步建立中国农村土地整治与配置的理论体系。
中国农村居民点用地“散、乱、空”的现实状况, 决定了空心村整治日益成为农村土地整治的“重中之重”。核心是要协同推进“三整合”, 即组织整合、产业整合和空间整合[6]。针对农村空心化的特点及其空心村整治由易到难的序次性, 三者之间相互关联、联动发展, 并具有一定的递进关系 (图1) 。
图1 农村空心村整治的“三整合”理论框架
(1) 组织整合。生产规模化和居住集中化, 需要有效的组织主体来推进和管理, 当前, 农村土地整治调控的主体是具有引领性的县乡政府, 但多部门分治管理削弱了调控作用效率, 因而整合多层次的组织机构尤为重要。目前具有专业性质的农村经济合作组织发展相对缓慢, 应重点把农村经济合作组织关系由信誉担保推向契约合同, 进而发展为产权制联结, 促进农村组织的社区化、专业化与股份化[1]。农村基层党组织、村集体组织以及乡政府组织是政府组织主体的基层部分, 应在村镇地域空间重构的基础上对其进行集中整合, 以实现高效的组织管理。
(2) 产业整合。新时期村庄组织重建与新型社区化管理, 将促进农村生产要素的有序集中与集聚, 为乡村产业重塑与升级搭建了新平台。在构建资源节约型与环境友好型社会背景下, 乡村独特的农业资源优势、良好的生态环境和广阔的创业空间, 有利于推进乡村产业的转型发展。因此, 在农村土地整治中要考虑产业结构及其用地规划, 促进农业生产的集约化、多功能化和非农产业的园区化。同时, 结合完善村镇地域体系, 注重发展商业、服务业, 更好地为农村生产与生活提供便利条件。因而亟需从城乡产业互动层面, 构建城乡协调发展的产业成长创新机制, 稳定提升农村产业发展能力及其竞争力。
(3) 空间整合。在农村土地整治中对村镇地域体系进行统筹规划, 优化农村土地利用格局, 实现农村生产空间、居民生活空间和生态空间的融合, 以及村镇地域空间的重构, 促使形成具有一定层级关系的“中心地”, 促进城乡要素的合理流动和农村要素的相对集聚, 为农村宅基地的功能转换提供有序空间。生产发展是农村土地整治的首要任务, 结合城镇化进程大力推进空心村整治, 实现城乡之间的有序分工协作和村庄内部生产力空间整合;以农业规模经营和人口集中居住为目标, 通过逐步实施农村居民点拆迁、改造与合并, 积极引导农民向中心村 (社区) 集中;基于农村生态系统的特点, 强化农村生态系统的建设与保护, 促进农村发展的生态化与集约化。
农村土地整治具有节律性, 特别是村庄整治应遵循农村空心化演进的“生命周期”理论。农村空心化是城乡发展转型进程中, 随着人口非农化转移, 农村居住格局由核心到边缘演进的空间分异现象。造成农村土地资源“双向”浪费, 并表现出自己的演化特征和成长规律。研究表明:一个完整的农村空心化过程, 通常经历出现、成长、兴盛、稳定和衰退 (转型) 期等5个阶段[1], 因内外部因素的作用差异, 不同时期长短不一, 还可能出现一些波动起伏。
农村土地整治需规划先行, 特别应以县域为单元, 研究不同区域农村空心化“生命周期”, 建立阶段性土地整治模式[7]。首先, 村庄整治建设要“踩准节拍”、把握乡村地域演进的阶段性, 防止操之过急, 产生新的空心化。其次, 村庄整治还田在空间上要有具体考量标准, 其中整治还田须在城镇建设用地规划扩展控制线之外, 防止补充的耕地在短时间内成为被征占对象。
在农村土地整治规划中, 中心村镇的空间分布和规模等级是村庄整治的基础, 克里斯泰勒的中心地理论是探索“决定城市的数量、规模以及分布的规律”这一课题而产生的理论, 根据市场原则、交通原则和行政原则构建中心地系统。中心地是周围区域的中心, 是指能够向周围区域的消费者提供各种商品和服务的地点, 中心地可以是一个城市, 也可以是一个镇或大的居民聚集点, 也可以是一个商业或服务业的中心。中心地的选取是建立在其中心性的基础上的, 中心性是指中心地对于周围地区的相对重要程度, 可用其货物供给范围和门槛人口来表示[11]。
中心村镇是周围村镇区域的中心集聚点, 克里斯泰勒中心地理论为农村土地整治中村镇空间重构提供了科学依据。在系统调查不同类型区域各村镇自然资源、经济社会发展及区位条件的基础上, 制定土地整治与村镇布局规划, 引导城乡空间优化和农村空间重构, 促进形成城市a—城镇b—中心村 (社区) c—基层村d新的城乡空间体系, 成为实现农村居住社区化、产业园区化、农业经营规模化、基础设施集约化的重要平台 (图2) 。
农村土地整治需理论指引、规划指导, 遵循农村地域的空间差异性、发展阶段性和农村空心化的节律性[12], 面向耕地保护、新村建设与统筹城乡“三位一体”的战略目标, 逐步建立符合国情特色、体现时代特点的农村土地整治模式。
(1) 区域差异性模式。农村土地整治要遵循农村发展地域差异性, 凸显因地制宜、分区分类原则, 实行多样化的技术标准、目标要求、管理模式与保障措施。适应城乡转型发展和新农村建设需求, 在编制农村土地整治规划基础上, 推进自然地理区背景下的差别化土地整治模式。比如按照区域自然条件可分为:城市郊区、平原农区、山地丘陵区、草原畜牧区等。
(2) 城乡一体化模式。依据城乡同地同价原理和城乡建设用地增减挂钩政策, 凸显城乡等值化理念, 将农村土地整治还田与土地价值提高的收益返还、盘活利用农村存量建设潜力与有效增加农民土地资产收入有机结合, 正确处理保障发展与保护耕地的辩证关系, 创建农村土地整治的“城占村补”、城乡一体化整治新模式。
图2 基于农村空心村整治的村镇空间重构模式
(3) “一整三还”模式。农村土地整治的核心是土地用途置换和空间格局优化。在功能导向上, 强化统筹区域城乡用地的“一整三还”, 即依托村庄整治增地, 实行农村土地整治还田、还林、还园 (建设) 。“三还”的时序因村庄整治的区域差异性和发展阶段性而异, 并与乡镇土地利用规划和村镇建设规划有机结合[13], 并做到用地协调、有序推进、优化配置。
(4) 统筹协同决策模式。农村土地整治问题复杂、涉及面广, 在整治规划、组织实施、地段协调、政策创新等领域, 需要国土、农业、水利、环保与城乡建设等部门的统筹协同和科学决策。从农村土地整治的宏观性、全域性、基础性、系统性特点出发, 国土资源管理部门具有不可替代的引领作用, 理应确立其全局性、战略性研究与管理的基础地位。
科学推进中国农村土地整治, 亟需深入开展“一规划、四工程”研究。首先应编制国家、省 (市) 、县不同区域尺度的土地整治规划。在全国层面, 应由国土资源部牵头, 多部门联合编制全国农村土地整治中长期规划, 促使农村土地整治上升为国家战略[7]。同时, 系统推进“四项工程”。
(1) 整治增地工程。以农村土地产权改革为总抓手, 促进土地“管”、“用”一体, 优化“大城镇”、“大农区”建设, 规范实施“宅基地换房”、农村城镇化统筹战略。
(2) 区域补占工程。即坚持统筹区域和城乡协调发展, 遵循市场经济规律, 创新耕地“先补后占”、“补占平衡”的增减挂钩长效机制, 科学协调城区和农区的联动与互补关系。
(3) 社会保障工程。宅基地是一种特殊的用益物权, 具有社会福利和保障功能。探索完善征用制度和宅基地有偿退出机制, 健全农村土地转换的“功能性替代”政策与价值体系。
(4) 典型示范工程。示范先行、典型引路, 在耕地红线指标的约束下, 以农村土地整治为平台, 深入研究区域统筹、城乡挂钩、村庄整治、增地稳粮的创新模式和激励政策。
中国农村土地整治的意义与价值深远而广阔。当前城乡土地分治的二元结构与农村土地产权的模糊性, 直接导致农用地的低征高卖和村庄用地的粗放废弃, 以及难以从根本上破解日益加剧的农村空心化和农村地域价值塌陷的现实难题。因此, 农村土地整治的价值取向与目标理应聚焦于农地产能提高、农村产业培育、村庄用地产权明晰的“三产”突破, 为促进城乡土地统筹配置与农村土地物权化, 助推新农村建设提供不竭动力 (图3) 。新时期, 农村土地整治的机制创新应具体强化以下5个方面:
(1) 明晰土地产权机制。农村土地整治以明晰产权为前提, 实现村庄整治增地的确权、登记与土地经营权流转及其空间优化紧密结合。创新城乡同地同价配置的长效机制, 助推新农村建设, 推进农村土地经营物权化与资产化。
图3 中国农村土地整治的价值取向与目标
(2) 健全利益分配机制。强调“以人为本”, 强化农村“三生” (生活、生产、生态) 功能, 保障农村发展, 促进区域协调, 健全土地收益分配机制, 切实维护农民主体利益。
(3) 完善投融资机制。创新统筹权益、责任、目标“三位一体”的投融资机制, 鼓励与引导政府、企业、社会团体、农民等不同主体的广泛合作和参与。
(4) 城乡用地挂钩长效机制。严格规范城乡建设用地增减挂钩政策, 促进城乡同地同价同权的良性循环, 避免整治挂钩的单一性、整治还田的短期性、增地产权的模糊性。
(5) 城乡土地配置调控机制。农村土地整治还田, 要逐步扭转一些地方唯“用地指标”和“土地财政”的倾向。应着眼全局、面向国家统筹城乡战略需求, 形成增减挂钩、耕地保护、新村建设“一举三得”综合目标考核的调控新机制。
(1) 农村土地整治是以土地整治和城乡建设用地挂钩作为平台, 对山田水路林村进行“六位一体”的综合整治。新时期应加强农用地和村庄用地的协同整治, 侧重在后一领域开创新局面。中国已进入城乡发展转型的新时期, 农村土地整治与新农村建设、城乡协调发展相结合, 是保障发展、保护耕地和统筹城乡土地配置的重大战略。
(2) 科学推进农村土地整治, 亟需基础理论创新。土地资源优化配置理论为协调农村土地整治过程中城乡、工农之间, 以及农村生产、生活与生态“三生”功能关系提供了理论依据;农村“三整合”调控理论, 着眼于组织、产业、空间优化, 为农村土地整治、生产要素组织、乡村空间重构奠定了理论基础;农村空心化“生命周期”理论, 为推进不同发展阶段的农村土地整治决策提供了科学依据;克里斯泰勒中心地理论, 直接为整域性农村土地整治和中心村 (社区) 规划建设提供了理论指导。
(3) 农村土地整治应以县域为单元, 根据农村空心化“生命周期”, 建立阶段性土地整治模式。因地制宜, 分类指导, 推进农村土地整治的区域差异性模式、城乡一体化模式、“一整三还”模式, 以及国土资源管理部门引领下的统筹协同优化决策模式。注重研制农村土地整治中长期规划, 优先实施整治增地工程、区域补占工程、社会保障工程和典型示范工程, 将空心村整治上升为国家保耕地、扩内需、惠民生的重要战略。
(4) 农村土地整治的机制创新势在必行。着眼于构建城乡经济社会一体化发展新格局, 破解保护耕地与保障发展的“双保”压力, 深入开展农村土地整治应突破五大机制创新, 即明晰土地产权机制, 健全利益分配机制, 完善投融资机制, 建立城乡用地挂钩长效机制, 创新城乡土地配置调控机制。
联系客服
