江西省环境保护局 石晶 杜林 江剑平
（二00六年十二月二十日）
中国共产党第十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，环境保护作为构建和谐社会的重要内容，已摆上越来越重要的战略地位。胡锦涛总书记在参加今年义务植树活动时强调：“要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。要通过全社会长期不懈的努力，使我们的祖国天更蓝、地更绿、水更清、空气更洁净，人与自然的关系更和谐”。温家宝总理在第六次全国环保大会上作重要讲话，深刻阐述了加强环境保护的重大意义，强调做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”。环保工作在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。
在环境保护面临大好的发展机遇，取得一定成绩的同时，环保部门在依法履行环保监管职责时还面临很多不适应新形势新要求的困难，严重制约着环保事业的发展，成为迫切需要解决的问题。
一、环保监管与执法过程中面临的实际困难
（一）环境保护监管体制与环境保护监管责任不对称
1、地方环保部门难以抵制地方政府的行政干扰
发展经济是一个地区的首要任务，是相关行政领导应尽的职责。从机构设置上看，环境保护行政主管部门是同级人民政府的一个工作部门。从执法内容上看，环境保护仅是政府法制工作的一方面内容。因此，在对与经济活动等密切相关的环境保护工作进行管理时，环境保护部门面临着本地经济发展与环境利益冲突的难题。一些政府领导为了GDP的增长往往不注意增长方式的转变，对企业的环境违法违规行为，往往睁一只眼闭一只眼，甚至挂牌保护，不让环保等执法部门进行执法检查，使基层环保部门难以履行职责。而一旦出现环境重大问题，首先被追究责任的就是环保局长。一些受处分的基层环保部门领导往往是平时流汗，出事流泪，有苦难言。
2、环保部门难以有效履行对其它部门的环境保护监督管理职责
《中华人民共和国环境保护法》赋予了环保部门对环境保护工作实施“统一监督管理”的职责，但环境保护的责任依法分布在海洋、港务、渔政、军队、交通、公安、铁道、民航、土地、矿产、林业、农业、水利等部门，另外，经济综合主管部门、海关、工商、卫生行政部门等，也具有一定的环境管理职权。环境保护行政主管部门的“统一管理与监督”职权与其它行政主管部门的“监督管理”职权无法区分，存在职能不明晰的问题。类似的冲突还表现在环境监测的组织与管理，环境公报的编制与发布等方面。
从机构设置确定的地位来看，环保部门只是同级人民政府的直属单位，而其它具有环境保护管理职能或经济管理职能的部门是政府的组成部门，环保部门的地位比组成部门更低，根本不具备对其它部门实施环境保护监督管理的权威性。
目前我国在环境保护领域实行的多部门多层次的管理模式，使得环境保护监管职能交叉、重叠，多头管理，职责不明的状况严重，监管的时候几家争，出了问题其它部门可以躲、可以退，往往是环保部门承担责任。环保部门监管责任与职能、地位很不对称。
（二）环境保护法律法规与环境保护要求不对称
1、《环境保护法》不具有环境基本法的地位
从立法机构来看，《中华人民共和国环境保护法》的立法机构是全国人民代表大会常务委员会，虽然其也是我国行使国家立法权的专门机关，但法律效力和地位要低于全国人民代表大会制定和修改的法律。根据《中华人民共和国立法法》的规定，全国人民代表大会有权改变或者撤消它的常务委员会制定的不适当的法律。相较于环境法，其它部门的基本法如刑法、民法、诉讼法等都是全国人民代表大会制定并修改的，这种情况与《中华人民共和国环境保护法》在环境法体系中应有的地位不相符。因此要环境法具有基本法的地位，其立法机关必须是全国人民代表大会。
从《环境保护法》与其它单行环境法律的效力来看，按照《环境保护法》是“环境基本法”的解释，应当确定环境基本法和其它单行环境法律的关系，其它单行环境法律应当围绕环境基本法作出规定，不能逾越环境基本法的原则性规定，其它单行环境法律在适用上与基本法有冲突的地方，应当按照环境基本法的规定。而目前，《环境保护法》无法和其它环境保护方面的单行立法的效力、地位相区别。《环境保护法》是“环境基本法”只是理论上的，不具有实践的意义。
2、现有环保法规对区域环境的综合性问题重视不够
现行的《环境保护法》及一些的单行环保法规，侧重于污染防治，在自然资源和生态环境的保护方面缺乏基本的规定，对环境改善的立法重视不够。尤其是作为环境基本法的《环境保护法》制定于经济、科技和环保事业均不发达的计划经济时代，因此预测能力有限，对于市场经济条件下出现的环境安全、总量控制、环境产权、环保产业、环保市场、清洁生产、循环经济等问题，对于民主改革而产生的综合决策、环境信息权保障、公众参与等问题，以及由环境污染、生态破坏和滥用动植物导致的流行病和环境灾难等问题，难以提供准确的法律解决机制。
3、环保法律法规存在可操作性不强的缺陷
现有的法律法规原则性规定多，往往禁则中有规定，而罚款中没有相应的法律责任，使得法律的实施缺乏可操作性。环境保护法规的不明确、不具体、法律责任不清晰以及程序不完善等问题，给环境保护行政机关正常行使行政执法活动带来了很多困难。如现有法律法规对既未办理环保审批手续也未执行环保“三同时”制度就投入生产的环境违法企业无任何具体处罚规定。这类企业按照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定，只能责令补办环保审批手续，不能责令停止生产，违法企业非法生产、直接排污严重污染环境的行为难以得到有效制止。这很容易造成环境监管的缺位，给环保部门带来很大的压力。
4、环保法律法规对环境违法行为缺少应有的震慑作用
第一，是处罚力度与一些环境违法行为的严重性不相适应。现有的环保法律法规对环境违法行为的刑事追究和行政处罚力度太弱。目前，尚没有对环境污染或破坏罪追究刑事责任的具体法律条款。对于环境违法行为的处罚额度，除《固废法》最高可达到100万元外，一般都在20万元、 10万元，甚至是5万元、1万元以下。相对于企业因环境违法所得到的利益而言，微乎其微，难以发挥应有的震慑作用，难以改变目前违法成本低、守法成本高的不正常现象。而且，一事不能二罚，这无形是在鼓励和助长环境违法行为；第二，是执行时间与控制污染的紧迫性不相适应。环保部门发现环境违法行为后，从取证、到告知、到听证、到送达处罚通知书、到执行，要走的程序太过烦琐，时间太过冗长，等到执行生效时，企业已经污染了很长的时间，如果是一个严重污染的项目，给环境造成的破坏是相当可怕的；第三，是执行力与法律法规的严肃性不相适应。现有的环保法律法规不仅执行时间长，还存在执行到位难的尴尬。环保法规不像工商、商检等部门的法规赋予了执法单位现场强制执行权，我们的处罚执行通知书送达后若被处罚单位不予理睬，环保部门只能申请法院强制执行，如果法院不配合，我们的处罚意见就变成了一纸空文，环保法律法规的严肃性和权威性大打折扣。
（三）环保队伍的状况环境保护任务不对称。
1、环境保护机构与人员素质跟不上形势需要
近几年环境投诉越来越多（2002年我省环境信访量为7213件，到2005年全省环境信访数量上升到15891件，翻了一番多），发现的环境违法案件也越来越多，这就要求有健全的环保机构和高素质的环保人员做保障。但当前，我国中西部地区的一些基层环保机构尚不够健全，尤其是县级环保机构的问题尤为突出，有的县级环保机构为事业单位，不具备独立的执法资格；有的县局只有几个行政编制，大部分是班子成员；大部分县级环保局缺少懂业务、懂法规的专业人员。现有的机构和人员素质现状难以完成日益繁重的监管任务。
2、环境保护部门的手段跟不上形势需要
环保部门行使环境监督管理的手段主要是环境监测和监察，而我省大部分设区市环保部门的环境监测设备老化，三分之二的县基本没有环境监测能力，有的县连一台最基本的环境监测、执法取证的设备都没有，环保监督执法在技术手段和装备上离现实任务和国家要求有很大差距。导致环保部门一是讲不清环境状况，二是取证不及时，三是监督不到位。
（四）环境执法成本与执法经费保障不对称
当前环保工作中主要呈现“执法成本高、守法成本高、违法成本低”两高一低的现象。要保护好良好的生态环境，就必须有足够的执法经费保障，但当前全省绝大多数市、县环保部门工作经费紧张，有的经济基础比较差的县能保证吃饭财政就不错，县级环保部门办公条件差、执法经费得不到保障、甚至连基本工资财政都难以保障，更不要说配备必需执法设备。所以，工作中存在“取证难、处罚难、执行难”三难问题。
二、对策与建议
（一） 进一步加大环境保护宣传教育力度
环保工作，宣传是先导。地方政府应对辖区内环境质量负责，企业应承担环境保护的社会责任，社会公众对生存环境高度关注。因此，加强环境保护宣传教育，增强领导干部、企业负责人、社会公民等各个层面的环境保护意识很有必要。今年十月，国家环保总局检查组带新闻媒体一同下基层了解和感受环保工作，使他们更深的了解环境保护工作的责任和义务，也感受到了基层环保工作的艰辛和困难，有一位记者说，没有想到环保部门的工作这么难做，也没有想到基层环保部门的办公和执法条件这么简陋。环保部门目前的处境是责任重大、地位尴尬、压力沉重。环保部门不是不作为，而是受体制、法律、手段等条件的限制，难以作为。因此，要坚持正确的舆论导向，充分发挥新闻媒体的宣传作用，让社会公众了解实情，了解环保部门的职能，了解环境保护法律法规，了解环境保护基础知识，营造全社会共同爱护环境、关心环境、监督环境违法行为的舆论氛围。
（二）进一步理顺管理体制
根据目前环境监管的现状，尽快理顺环境管理体制已非常必要。一是尽快改善目前环境保护多头管理、环保部门难于管理的状况，确定环保部门实施统一监管的地位，一些几部门交叉的职能应重新理顺，确定和落实各相关部门责任和权利的主次关系，避免出现只争权不担责的现象。二是国家环保总局应尽快升格为国家环境保护部，各地的环保部门也成为同级人民政府的组成部门。三是建立省以下或市以下直管的管理体制。
（三）进一步完善环保法规体系
1、尽快修改《环境保护法》。要尽快确立《环境保护法》和其它单行环境法律的母子或上下位法的关系，协调其与《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《农业法》等单行法在管理体制方面的矛盾规定，杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，建议该法由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过。
最好将环境保护行政主管部门的"统一监督管理"职权修改为"统一指导、协调和监督"职权，将环境和自然资源状况公报的编制与发布权集中到国务院环境保护行政主管部门。此外，为了减少国家的环境监测支出，改变目前多头环境监测的现象，从根本上杜绝监测数据不统一、不协调的问题。
2、完善环境法规体系。一是要增强环保法规的可操作性和权威性。尽快给予环保部门强制执行权，弥补现有法规操作性不强和权威性不够的不足，解决环保部门行政处罚执行难、到位难、问责难的问题；二是要修改现有环保法律法规中互相矛盾的条款。现有的水法、气法、环评法等，一些条款相互矛盾，应尽快统一，解决执法尺度不统一的问题；三是要加大行政处罚的额度。对严重污染环境、造成环境污染事故、违反环保法律法规等行为必须加大行政处罚力度，处罚金额必须起到震慑作用，解决违法成本低、守法成本高的问题；四是要对严重危害环境生态安全和严重侵害环境权益的环境违法犯罪行为进行责任和刑事追究，解决对环境犯罪行为约束性不强的问题。
（二） 进一步加强环境保护队伍建设
1、完善环保机构，提高队伍素质
针对目前经济欠发达地区基层环保机构不健全、队伍素质不高的状况，必须尽快健全机构，赋予基层环保局行政职能，改变目前部分环保局不具备执法主体的窘境，并配备足够的监管与执法内设机构和人员。同时，把好选人用人的关口，强化对在职工作人员的培训，提高队伍素质和监管水平。
国家环保总局最好出台对各级环保机构人员结构要求的指导性意见，控制一些地方出现人员膨胀或人力不足、人员进入没有标准等弊端。
2、加大环境保护能力建设投入
目前，各级环保部门的监测、监管能力普遍较弱，我省现有的设备和手段，根本说不清环境现状，无法掌握污染物排放的真实和动态情况，也无法应对突发和复杂的环境污染应急事件。影响了对总体环境质量的正确认识和预判分析，不能对环境违法行为及时发现处理，也影响了对污染排放物总量的统计。对于经济欠发达地区而言，靠地方财政彻底解决能力建设投入，难乎其难。国家环保总局若将“两大体系”的建设统一规划和安排，解决一半以上的资金，尤其是对经济欠发达地区给予扶持和倾斜，地方再配套一部分资金，将对提高全国环保系统的监管能力起到非常大的作用。
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