城投公司转型升级：市场化机制该如何建立？

作者 | 席加省

编辑 | 木木白

首发 | 国企视点

城投公司市场化转型升级和债务风险化解是城投公司的两大核心问题。有些城投公司这两者之间的关系处理的比较好，整体债务风险可控、经营能力提升，经营现金流不断增加，造血能力增强，比较好的建立了融资-经营-化债的良性循环。

但在实际工作中很多地方政府和城投公司也陷入了困境：片面强调债务风险化解，而将市场化转型升级看作是化解债务风险的工具来推动，看似轰轰烈烈，但实质是新瓶装旧酒，资产质量、经营质地没有根本改善，结果就是债务危机仍然严重，持续发展能力还很薄弱。

对城投公司来说，市场化转型升级是方向，更是必须要完成的规定动作。因此，地方政府和城投公司应该统筹以市场化统筹债务、融资，既能在地方政府和金融机构支持下控制债务风险，又能通过自身市场化转型重构投融资模式，进而摆脱债务的恶性循环。

那么，对地方政府和城投公司来说，市场化转型升级该如何理解？在实际工作中又该注意哪些问题？

01

市场化的方向：市场化不是脱钩，是地方政府成为积极股东

该如何理解城投公司的市场化？

我国实行的是社会主义市场经济体制，坚持正确处理政府和市场关系是基本原则之一。那么，这就需要坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。

这是理解地方政府和城投公司关系的钥匙，也是城投公司市场化必然要坚持的基本原则。在城投公司市场化转型升级上，地方政府必须要转型身份和对城投公司的管理模式。

传统上城投公司是作为地方政府的类职能部门、事业单位存在的，地方政府和城投公司不分家，城投公司不具备独立的市场主体地位和自主经营权力，而这也恰恰是造成城投公司的债务来源复杂、经营能力孱弱的根本原因之一，也是束缚城投公司改革的根本桎梏。

在城投公司转型升级上，地方政府必须要转变对城投公司的管理模式，将城投公司看作是市场主体，履行出资人职责，同时支持城投公司的市场化经营，从无所不能的股东变成积极股东。

积极股东，就是要积极支持城投公司工作，但是不大包大揽，不替城投公司承担无限责任，要主动、清晰的与城投公司在资产、债务、业务上算好账、分好家，从管企业转变为管资本，真正成为“有为政府”、“积极股东”，推动城投公司建立健全现代企业制度，按市场规律办事、行使重大的人权、财权和事权。

显然，城投公司的市场化是地方政府和市场共同起作用的市场化，要成为“政府主导、市场化运作”的体制机制，就要一方面大幅度减少地方政府对资源的直接配置，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让城投公司有更多活力和更大空间去发展、创造。另一方面，地方政府要把控方向、加强对城投公司的监管、保持城投公司债务和融资等重大事项的合规、合法、可控，推动城投公司的可持续发展。

02

市场化的核心：业务+投融资模式的市场化

城投公司的市场化不能走入单纯讲经营机制的市场化，必须要讲业务的市场化。只有市场化的业务，才能有市场化的地位与竞争力。

城投公司的主业是什么？实际上，传统的城投公司主业是融资。地方政府传统上对城投公司最大的需求也就是融资：帮地方政府筹集到基础设施建设等项目所需要的资金。

但实际上，之所以城投公司很多出现了严重的债务问题，还不了钱、融不到资，其根本原因并不在融资本身上，是在投资上，更确切的说，是在投资的项目上。

所以，城投公司投融资模式必须要市场化。这里的市场化首要的就是投资项目的市场化。项目的市场化并不是从单一的项目上看，而是从整体的项目上看，也就是业务结构。对于城投公司来说，如果业务上公益类项目、没有收益或者收益很少的业务占业务主体，那么这种融资-投资就不是良性的，指望城投公司解决债务问题那就是天方夜谭。相反，债务的问题会随着项目越来越多而越来越大，滚雪球一样的债务是没有解决希望的。

而解决的希望在于投资项目结构的转变。简单说，地方政府必须要明白，想要城投公司发展，就得给城投公司市场化的业务结构，让城投公司的业务结构良性，有经营性收入、现金流和利润，这样才能反哺地方政府所期望的公用事业、民生保障所需要的资金。

同时，地方政府应该以资本的眼光重构市场化融资模式，充分发挥国有资本的带动作用与影响力。比如，地方政府应该积极引入民资、外资、集体资本等参与项目投资、产业园区运营，积极整合第三方合作伙伴以市场化方式承担开发、建设、运营、招商、服务等各项工作。

03

市场化的难点：城投公司经营机制的市场化

对于城投公司来说，要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，这样才能建立业务和投融资模式市场化转型的坚实基础，才能推动城投公司重组整合、聚焦资本化+实体化发展，推动国有资本做强做优做大。

那么，城投公司市场化经营机制的建立应该从哪些方面重点突破呢？从实践经验看，城投公司的市场化经营机制建立与建立健全现代企业制度不能面面俱到，而应该从困扰城投公司发展的三个方面来突破：

第一，人才结构优化与管理问题。城投公司普遍存在着人才结构不佳、专业人才欠缺的问题。尤其是在市场化经营业务这块，专业的资本运作、项目运作、营销等各方面人才匮乏严重制约着城投公司的发展。地方政府应支持城投公司打造市场化的选人用人机制，除了实行全员聘任制的岗位管理外，还应推动城投公司优化领导班子，尤其是经理层成员应该采取任期制和契约化管理，有条件的子公司应该大力推行职业经理人制度。

第二，激励约束机制问题。城投公司应该在激励约束机制上进行改革，建立与公司发展相适应的市场化激励约束机制。全员实行岗位工资制，“以岗定薪、岗变薪变”，同时要根据主责主业情况将薪酬分配向关键岗位、关键子公司倾斜，合理拉开收入分配档次。最后要实行科学的绩效考核制度，以业绩为主，综合考核，以业绩说话、以贡献定酬。

第三，现代企业制度建设问题。城投公司普遍存在着现代企业制度不完善的问题，因此要加快、加强建章立制，加快公司治理、组织岗位优化、管理流程、管理制度完善工作。按照国企改革三年行动的要求，聚焦重点、难点问题，结合公司实际情况建立工作台账、按项逐项解决，推动市场化经营机制高效运转，建立规范化、体系化、法治化、市场化的经营管理体系。

 作者简介