提要
城投公司从成立之初作为政府融资平台，在地方财力不足的情况下，为地方的城镇化建设做出了巨大贡献。近年来受制于政策、债务以及系统性金融风险等因素的影响，城投公司旧有背靠政府的发展方式受阻，亟需进行市场化转型。但是地方经济发展的资金诉求与地方财政吃紧的矛盾，又要求城投公司保持不变，能够继续为地方政府充当第二财政的角色。十四五来临之际，城投公司面临变与不变的困惑，如果保持不变那么明显与国家大的方针政策相违背，如果改变，彻底市场化转型，那么对于地方政府而言，在现有的财税体制下，如何突破资金瓶颈，加快地方发展显然无从谈起。所以对于城投公司而言，十四五不变的是要始终以服务城市为中心，变的是要根据实际情况改变服务城市的方式，因循守旧，只能固步自封，灵活结合市场和行政两种方式，才能路路畅通。
01 - 城投变与不变的缘由
城投公司的成立是我国特殊财税体制改革的产物，地方政府因为财力和体制的限制需要城投公司作为城市基础设施建设的投融资主体，负责城市建设领域的国有资产运营、政府投资项目的市场化运作。城投公司是我国在城建投融资领域的重要创新，使得地方政府不必直接涉足城建项目的融资、建设和维护等工作，逐步形成以企业为主体的运作模式，更为符合我国社会主义市场经济体制的定义。近年来城投债务风险、无序融资以及各类操作不合规等问题引发热议，甚至很多学者都认为城投公司的存在是巨额隐性债务形成的根源，追根究底，城投为政府投融资体制机制问题背了黑锅。尽管各类政策条例已经明令禁止地方政府通过城投公司举债融资，但地方要发展，民生类工程要继续，光靠地方政府债远远不能满足。只要财税体制不改革，城建投融资领域就需要城投公司履行它不变的责任，唯一不同的是政府对于城投公司的支持逐渐从直接信用走向隐性信用。
城投公司作为城建投融资的主体，其发展史可分为几个阶段，每个阶段都有其共性的地方，但是每个阶段又有着其改变的地方，期间由于宏观政策的变化及金融市场的波动，城投公司的发展还会遭遇各种外部突发性因素的挑战与危机，这也是城投公司处于不同的发展阶段需要选出不同的战略重点进行突破，做出改变的原因所在。总体而言，城市快速发展对资金的需求与城建投融资体制缺陷之下的资金紧缺存在不可调和的矛盾，直接决定城投的“改变”。并由此引发的例如国发19号文、43号文、50号文、87号文、《政府投资条例》等政策条例要求城投公司改变以往只依靠政府直接信用融资，不做实体运营的现状，坚决走市场化转型道路。同时，前期城投公司大规模的无序融资引发社会各届对于政府隐性债务的担忧，导致城投公司必须要改变以往只依靠政府信用融资，向依靠自身的信用评级和良好的经营性现金流转变。复杂的经济金融环境对于城投公司而言，是最环的时代，必须要依靠自身的实力才践行服务城市的使命，同时也是最好的时代，因为只有在当下城投公司才能拥有更多的权限去做更契合自身利益最大化的事情。所以说，十四五当前，城投公司亟需为市场化转型做出改变。
02 - 城投一脉相承不变的责任
03 -十四五城投的新变化
（一）新基建赋予新内涵
新基建究竟是什么，发改委首次进行明确：新基建包括信息基础设施、融资基础设施以及创新基础设施这三个大类。新基建与传统基建最大的区别在于，新基建需要高科技来支撑，将数字化、信息化与智能化落实到日常工作与生活当中去。对于城投公司而言，以大量的基建经验为基础，通过发力高科技的新基建、传统基建的智能化改造、旧基建领域补短板三个层次由深至浅来布局十四五的新基建工作。总体而言，布局新基建需要城投公司根据自身优缺点，量力而行，切不可大搞大建，要在重点行业，关键领域有所突破，这也与城投转型不谋而合，当前多数城投面临着资金和业务的瓶颈，需要寻求新的增长点，摆脱对政府的依赖，进行市场化转型，增加市场竞争力。因此，“新基建”带给城投公司的不光是拓展业务的契机，更是市场化转型的着力点。
（二）专项债要求新项目
自严控地方政府举债融资以来，地方政府债成为了地方政府唯一合规的举债途径。与此同时，中央政府为了鼓励地方政府基础设施补短板，给予地方政府一定的专项债额度，给地方各类基建项目补充了一定量的资金。专项债逐级申请，再由中央下达地方，城投公司作为承接中央政策资金的通道，往往是专项债资金使用的主力军，但专项债资金的使用与以往的政策性资金又有区别，首先从政策方面来说，518号文对于专项债资金下达方式及适用范围有着明确的限制，本质上体现专项债资金专款专用的原则。其次，专项债对于项目的选择也有一定的要求，需要是地方重点项目、项目风险水平低、能够有效投资拉动。最后，专项债资金可以用作项目资本金，对项目实施方资本运作能力有着较高的要求。十四五当前，城投公司如何谋划好项目，匹配专项债使用的条件，需要城投公司从项目的立项和可研阶段提前建立与相关部委沟通对接机制，从项目的投资周期、回报率以及规划方面做好协调工作，以保证对接的新项目能够符合专项债使用的条件。
（三）实体化突出强管理
城投公司市场化转型已走过十年时间，与大多数经济发展规律一样，之前的城投公司市场化转型多见于一二线城市的城投公司，而在十三五期间占城投绝大多数的区县级城投也在谋划自身的市场化转型。城投公司市场化转型实质是摆脱空壳化、充实专业人员、谋划经营性业务、做大资产总量，所以在转型之前，多数城投公司没有实质运营，管理方面只需行政化的方式就可以满足城投公司日常所需。但是城投公司市场化转型过程中，吸纳越来越多专业化的人员、开展越来越多市场化的业务、成立越来越多的子公司，原本行政化的管理方式已不再适合市场化转型的城投公司。十四五当前，城投公司实体化转型之后，一二线城投公司由于市场化转型起步早，各类流程化管理磨合的已经比较成熟，而区县级城投公司如何提升部管理，将会是旷日持久的改革。
（四）内循环成为新突破
国际贸易保护主义愈演愈烈，经济“逆全球化”的趋势已然形成，我国的出口导向型经济必然受损，对此，国家提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。未来中国必将大力发展内循环经济，抵消对外贸易受到的冲击。国家战略对于地方城市的影响是不言而喻的，改革开放造就了一批例如深圳、广州、天津等沿海城市的崛起，而发展内循环必将带动一批城市的崛起。城市能否抓住国家发展内循环经济的机遇，取决于城市的人口数量，人口是内需消费的基础，交通是人口聚集的必要条件，产业是保持人口黏性的重要因素。而这些年城投公司一直做的就是各类基础设施建设和产业配套服务，在国家对外开放型经济指引下，很多城投公司一直无法将前期投入进行有效变现。在内循环战略导向下，城投公司必将赋予重任，从自身经营的小循环，走向城市经营的大循环，迎合国家内循环的发展战略，形成新突破。
（五）补短板取代大投资
与“十三五”不同，十四五期间，政府对于城投公司融资降杠杆有了明显的要求，城投公司由于债务问题以及市场化转型尚未成功，无法利用经营性现金流解决资金压力，以往大规模的融资、大规模的拆迁、大规模的建设已经不现实。在深化供给侧改革以及《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》等政策方针的要求下，十四五城投公司更加聚焦关键领域和薄弱环节，以提升基础设施供给质量为目的。这也在某种程度上促使城投公司进行市场化转型，因为传统的城投公司运作只需要政府每年定融资任务和项目任务，城投公司只需要按照任务执行即可。补短板对城投公司挑战更多，需要城投公司深入城市当中去，从新梳理城市脉络，从城市的道路、医疗、养老、教育以及管网等基础设施着手，找出这些地方的薄弱环节，主动执行项目。
联系客服
