耕地“进出平衡”政策全解

耕地“进出平衡”是当前耕地保护的一项新政策，各地对实行耕地“进出平衡”政策暂时没有明确的工作指引与编制指南，目前仍在探索阶段，结合部分地区初步探索经验及现有政策文件要求，“调入”主要手段之一有恢复（补充）耕地，“调出”手段之一有一般耕地转其他农用地，具体如下。

1.调入的主要手段之一——恢复（补充）耕地

自二调以来，我国耕地数量急剧减少，耕地分布分散，且有大量耕地位于城镇建成区范围内，在城镇化加速发展的背景下，建设用地消耗速度过快，位于城镇建成区范围内的大量耕地与城镇规划建设及发展空间高度重叠，造成耕地保护与城镇发展相冲突。

为缓解耕地保护压力及发展用地矛盾，可优先将国土“三调”及年度变更调查中适宜的即可恢复和工程恢复地块整治恢复为耕地，作为耕地“进出平衡”的重要来源。近期各地也相继开展恢复（补充）耕地工作，以协调耕地保护与发展空间。以东莞市为例，恢复（补充）耕地指在耕地集聚保护区内开展土地整治恢复（补充）耕地，以“时间换空间”的方式，集聚耕地布局，调整优化发展布局，为发展用地腾挪空间，本质上可以看作是耕地“进出平衡”中的一部分，属于“一进”的调入耕地情形，详见表2。

具体而言，恢复（补充）耕地工作可以通过分析遥感影像图或实地勘查等方式，选择荒废的林地、园地、果地、闲置农业设施建设用地以及能够变更为耕地的其他农用地等现状地类，纳入耕地“进出平衡”工作中，通过土地综合整治、垦造水田、撂荒复耕、种植粮食等措施，快速恢复补充耕地，优化永久基本农田划定方案，为我国发展用地腾挪空间。

2.调出的主要手段之一——一般耕地转其他农用地

一般耕地是指永久基本农田以外的耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，依据国家相关政策及《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）要求为长期确保稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少情况外，各地有必要对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，在落实一般耕地“进出平衡”时，应严格管控一般耕地转为其他农用地，具体条件如图1所示。

图1 一般耕地转为其他农用地管控图

（1）“调出”的重点原则

①耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地并通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

②只要耕地发生转用，不论“非农化”、“非粮化”均需“占补平衡”或“进出平衡”。

（2）“调出”的工作要求

县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

（3）“调出”的注意事项

①涉及林地、草地整治为耕地的需经依法依规核定后纳入方案。

②涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

3.耕地“进出平衡”实施管理流程

县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，其中涉及农村集体土地的，经承包农户签字同意,由发包方向乡镇人民政府申报；其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报,乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见, 并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。具体管理流程详见图2。

图2 耕地“进出平衡”管理流程图