【一个问题】
我部门近日经群众举报，发现A单位销售的食盐质量不符合安全标准，且未保存食盐采购销售记录，同时又存在从食盐定点生产企业、其他食盐定点批发企业以外的单位购进食盐的违法情形，此种情形下，如经调查取证后决定“合并处罚”，需注意哪些问题？
某市盐业管理部门
一、适用条件问题
1．首先必须要明确该处罚决定是针对同一个行政相对人。合并处罚必须是针对同一个行政相对人，若不是同一个行政相对人，就不存在合并处罚的问题，这就需要结合相关票据凭证、询问笔录等多种证据予以调查确定被处罚主体身份。
2．必须存在两种以上（两种）违法行为。存在两种以上违法行为,这是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上违法行为，则不涉及合并处罚的问题。从问题来看，违法行为人可能同时触犯了《食盐专营办法》第二十七条第（二）款和《食盐专营办法》第二十八条第（一）款，贵单位可就该两种违法行为在充分取证的基础上依照法定程序作出合并处罚决定。
3．必须在一定的行政法律关系中。从问题来看，行政相对人既可能存在违反《食盐专营办法》的行为，又可能存在违反《食品安全法》的行为，那么，贵单位作为盐业主管部门不能对行政相对人违反《食品安全法》的行为合并处罚，因前述若干违法行为存在于两种不同的行政法律关系中。
4．必须由有管辖权的行政机关实施。如前所述，行政相对人同时存在食盐质量不符合安全标准、未保存食盐采购销售记录、购货渠道违法等情形，贵单位只能对未保存食盐采购销售记录、购货渠道违法行为合并处罚，而无权对食盐质量不符合安全标准进行处罚，依据《食盐专营办法》第三十条，建议将发现的食盐质量不符合安全标准的线索或有关证据移送至本地有管辖权食盐质量安全监督管理部门，由其经调查后依据相关法律规定作出处罚。
二、处罚程序问题
本次拟作出的行政处罚除需遵守《行政处罚法》规定一般法定程序外，因涉及到“合并处罚”，由于《行政处罚法》并无相应的合并处罚的具体规定，故在处罚决定的文字表述和处罚程序上有些问题仍需注意。
尽管《行政处罚法》并未对“合并处罚”作出具体规定，但《治安管理处罚法》第十六条规定了“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。”部分地区也在《行政处罚实施细则》中参照前述原则引申出行政处罚中的“分别裁量、合并处罚”原则，此原则也在实践中被众多行政机关所采纳。
结合实践中经常碰到的问题和多份司法判例，行政处罚决定书是对外产生法律效力的法律文书，法院审查行政行为的合法性也是针对生效法律文件展开的，尽管法律并未明确规定“分别裁量、合并处罚”原则，但行政机关决定作出“合并处罚”时，也应在行政处罚决定书中先明确体现行政机关对被处罚人各违法行为分别进行了处理的法律适用、处罚幅度等文字表述，然后基于前述流程再最终作出“合并处罚”的处罚决定，否则一旦未列明被处罚人的违法行为分别违反的法律规定，也未写明每个违法行为所对应作出的处罚，而是在简单罗列法律法规依据后直接作出最终处罚结果，就多个违法行为直接进行合并处罚的，此种行为与“分别裁量、合并处罚”的原则相违背，可能被认定为适用法律错误。【苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初109号】
三、裁量方式问题
1
吸收原则
指行政机关针对行政相对人两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择最重的罚项予以处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。结合一般执法实践，适用吸收原则的情况主要为行为罚，例如吊销许可证、责令停产停业等。一般分为两种情况：（1）同时存在上述两种处罚的违法行为时，只需执行吊销许可证的行政处罚，责令停产停业的罚项被吸收不需执行；（2）同时存在数个违法行为需要作出几个责令停产停业的处罚时，或者最重的罚项是责令停产停业时，仅执行一个责令停产停业处罚即可，不必作出多个处罚，更不能将几个停产停业处罚合并一起升级为吊销许可证的处罚。
2
并科原则
指对于数种违法行为，需要给予不同类型的行政处罚时，经分别裁量后通过相加的方式进行处罚。并科处罚在行政执法实践中比较常见，如既有责令改正，又有罚款及没收违法所得，这些罚种中既有行为罚又有财产罚，罚种间既不能吸收，又不能限制加重，此时应分别裁量后，并列给予行政处罚。
3
限制加重原则
限制加重原则通常适用于执行财产处罚的情况。在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定。应注意的是，在适用限制加重并罚时，必须做到“分别裁量，合并处罚”，即对违法行为人的数种违法行为分别量罚，然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额。
结合前面提到的问题，A单位未保存食盐采购销售记录，同时又存在从食盐定点生产企业、其他食盐定点批发企业以外的单位购进食盐的违法情形，依据《食盐专营办法》第二十七条可以处5000元以上5万元以下的罚款，同时依据《食盐专营办法》第二十八条可以处违法购进的食盐货值金额3倍以下的罚款，假设货值金额为1万元，另假设行政机关经分别裁量给予A企业第一种行为处以5000元罚款，给予第二种行为处以2万元罚款，最后决定应在最高单项罚款2万元以上，两项之和2.5万元以下确定罚款数额。不过需要注意的是，在实践中，不能重复没收，即对于没收处罚一般不能采用限制加重原则，更不能采用并科原则，否则即违反了过罚相当的一般原则。
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