一、背景
（一）资历框架的缘起
20世纪80年代，全球教育界都在探讨知识经济社会来临的机遇和挑战。知识经济社会是相对工业经济社会而言，在工业经济社会中，教育结构是金字塔式的，企业依靠聘用教育金字塔顶尖的精英高校毕业生，不断学习新知识和掌握新技能，设计和开发新产品。企业的员工结构是金字塔式的，只有位于最顶层的少数精英员工需要终身学习，而大部分的员工终身从事简单重复的技能操作。
到了知识经济社会，为了增强经济竞争力，工业经济社会金字塔式的员工结构被打破，转向企业组织扁平化，组织的功能从管理和激励转向赋能，企业由上而下地释放权力，尤其是赋予员工们自主工作的权力，最大限度发挥员工的才智和潜能。知识经济社会需要的是不断学习的、灵活发展的、自主学习的员工，要求所有员工都持续不断地学习新知识、新技能、发展新能力，这就对所有员工提出了终身学习的要求。各国政府、教育机构、各行各业都积极回应知识经济社会的要求，为人们提供终身学习的机会。为此，资历框架作为激发全民终身学习的新举措开始出现。
从20世纪90年代开始，随着互联网的发展及其在教育中的广泛应用，终身教育和终身学习的理念和实践也随之发生根本性的变革，传统的终身教育理念注重的是为所有人、特别是弱势群体提供教育的设备和条件，强调的是终身教育政策的制定和教育资源的供给。互联网的发展改变了人们的学习方式，从课堂学习发展到混合式学习和在线学习，终身学习的理念转向为优质和灵活的多元化学习，终身学习的评价模式从强调各类硬件转向学习的效果，即成效为本，从而促进了资历框架的兴起。通过构建终身教育资历框架，打通正规教育、非正规教育和非正式学习之间的壁垒，无论是教室学习、还是混合式学习或在线学习，无论是工作场所学习，还是社区学习或家庭学习，基于资历框架的等级和通用标准，学习者的学习成果能转换为标准学分和资历等级。
（二）资历框架的内涵
资历框架是由政府教育部门联合不同利益群体共同制定、反映各类学习成果的等级和通用标准体系，旨在建立各级各类教育系统和劳动力市场之间相互衔接的认证制度。学习成果包括通过正规教育、非正规教育和非正式学习获得的学习结果，正规教育是由政府教育部门规定的教育系统组织，以年龄划分所开展的有目的、有计划、有组织、有系统的教育活动，如初等教育、中等教育、高等教育，以学历教育为主。非正规教育是对特定学习对象开展有目的和有组织的、以获得各类职业资格证书或者培训证书为主的教育活动，以各类职前培训和职后培训为典型代表。非正式学习是在没有预定目标和没有组织的情景中，个人在日常生活、工作场所、社区、家庭等环境中获得知识、技能、能力、态度、价值等的各类学习活动。
（三）构建国家资历框架的意义
制定国家资历框架，能够推动终身教育现代化的持续和有效发展，首先，资历框架能够满足互联网时代更加开放灵活的终身学习需求，通过各类学习成果的认证、积累和转换，畅通学业提升通道、职业晋升通道、社会上升通道；第二，资历框架能够实现国际间人才标准对接、扩大我国教育国际影响、实现人才的国际交流、推动教育国际化。第三，国家资历框架认可人们在工作和生活中所掌握的知识、技能和能力及各类业绩，实现教育和劳动力市场的有效互通和衔接。
2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出普教融合，在职教院校和应用型本科高校中，开展“1+X证书”制度试点，鼓励学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书。由此可见，资历框架建设已经上升为国家教育发展战略。
二、资历框架、学习成果认证和学分银行的关系
（一）学习成果认证是实施资历框架的关键
资历框架是基于资历等级和等级通用标准，把各类学习成果统一到一个框架中，从这个角度来说，资历框架也就是学习成果框架。学习成果认证是将个人通过多种学习方式获得的知识、技能、能力等，按照资历框架的等级和标准，经过权威机构的评审给予认可的机制。由于正规教育是有目的、有组织、有计划、有评价体系的教育活动，学习成果认证是以正规教育学历层次为参照系统，对非正规和非正式的学习成果进行认证。
资历框架中的学习成果认证对个人、社会和国家来说，都有着重大的经济和社会效用。2010年，在经济合作与发展组织发布的《认证非正规和非正式学习：成果、政策和实践》的报告中，详细阐述了学习成果认证的经济效益、教育效益、社会效益以及对于个体学习者的心理激励作用。2012年6月，在联合国教科文组织发布的《对于非正规与非正式学习成果的识别、验证和认证指南》中指出，学习成果认证对于提升个人自尊、激励终身学习、增强就业能力以及建设灵活开放的教育培训系统具有重要意义。从个人发展的角度，学习成果认证有助于人们制定终身学习的发展规划，朝着自己的学习目标不断努力。从社会的角度来看，学习成果认证能够减少人们的重复学习，使社会提供的学习资源能让更多的学习者受益，降低社会的平均教育成本。
（二）学分银行是实施资历框架的管理制度
学分银行是模拟银行的“储存—提取—转换”系统的概念，通过对学习者的学习成果进行认证，转换为统一的存储学分，并根据一定的规则，学习者可以将储存的学分兑付为资历证书。学分银行制度是基于资历框架的等级和标准，对各类学习成果通过学分为计量单位进行认证、积累和转换的管理制度。
2017年1月，国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》提出：“推进国家学分银行建设，为每一位学习者提供能够记录、存储自己的学习经历和成果的个人学习账号，对学习者的各类学习成果进行统一的认证与核算，使其在各个阶段通过各种途径获得的学分可以得到积累或转换”。2019年2月，国务院《国家职业教育改革实施方案》明确要求“加快推进职业教育国家学分银行建设，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换”。
学分银行对于建立全民终身学习的资历框架具有重要。第一，学分银行能够保障学习者的学习权。保障学习者无所不在学习，学习者具有学习内容和学习方法的选择权。第二，学分银行能够促进教育公平，促进学习资源的共享，促进学习机会均等，促进学习成功机会均等。第三，学分银行鼓励人们参与职后培训，满足个人职业发展的需求，人们可以在工作场所或者工作的业余时间学习，学完一门功课，可将获得的学分存入学分银行，累积到规定学分总数后即可“支取”相应资历，同时学以致用，提高工作的水平和效率。第四，推动企业新的考评和激励机制，允许员工采取多样化的学习方式参与职业培训，将各类业绩和资历学分相挂钩，提升员工学习热情和内在动力。
三、国家资历框架系统的构建模式
（一）国家资历框架建构的基本原则
第一，目的性原则。资历框架旨在通过建立统一的资历等级和各等级通用标准，形成各级各类教育和培训之间衔接和沟通的终身学习立交桥，使得人们通过正规学习、非正规学习以及非正式学习所获得的学习成果得到认可，激励和畅通人们终身学习的通道。
第二，整体性原则。资历框架是由一整套相互联系和相互制约的标准和体制机制组合而成的有机整体，基于统一的资历等级和资历标准，学习者通过普通教育、职业教育、继续教育、职业培训、各种业绩所获得的学习成果，经过认证后的资历和学分，能够得到积累、转换和互认。
第三，协调性原则。资历框架包括各级各类教育和培训的学习成果，是一个庞大的复杂系统，资历框架要协调所有不同类型的教育和培训系统，以保证资历和学分互认的对等性、可比性、公平性以及透明性。
第四，动态性原则。资历框架是一个动态系统，随着教育和培训系统的改革和变化，随着新的职业培训资格证书和业绩类型的出现，资历框架体系和内容也随之变化、发展和更新。
（二）国家资历框架的基本结构
国家资历框架的基本结构包括普通教育、继续教育、职业教育、职业培训、各类业绩五个门类。
图中可以看到，资历框架把各类学习成果统一到一个框架内，进行统一的资历等级划分，制定相应的等级标准。资历等级的划分以普通教育系列为参照，基于普通教育系列的学历教育等级由低到高划为7级，包括小学、初中、高中、大专、本科、硕士和博士。然而，不同国家和地区可以根据各自教育体系和培训特征，在7个等级中增加相应级别，如，有的国家的资历框架中，本科级别中又分为学士和荣誉学士两个等级，这两个等级都是对接其他国家或地区的本科等级。
在资历框架等级的基础上，为了保证各类学习成果的可比性和可转换性，需要建立资历框架中每一等级的通用标准。等级标准通常从知识、技能、能力三个维度表述，这三个维度是对接的核心指标。然而，不同国家和地区可以根据本地的情况，基于不同专业或职业领域的特征，增加相应的维度，如，教师行业可以增加态度和情感维度。资历框架等级标准中的知识、技能和能力的术语是狭义的概念，有特定的含义和范围，知识是指与学习或工作有关的理论、事实、技术和实践的知识。技能是指与学习或工作有关的认知技能和实践技能。能力是指与学习或工作有关的自主能力和担负职责的能力。
基于资历框架的资历等级和等级标准，通过学习成果认证机制，把普通教育、继续教育、职业教育、职业培训、各类业绩进行衔接和沟通，形成国家资历框架的基本结构。
（三）国家资历框架的系统模式
国家资历框架由互相联系和互相制约的三大部分组成，包括资历框架、学习成果认证、学分银行，每一部分需要建立相应的标准和系统，构成资历框架的系统模式。
图中可见，国家资历框架包括三大部分18项内容。在资历框架部分，需要建立资历框架管理机构标准。资历框架建设是一项巨大的工程，有效的管理体系是保障资历框架实施的首要条件，包括草拟资历框架的立法或者条例、组建资历框架的管理机构、设立不同的资历框架管理和专家委员会、组建资历框架行业咨询委员会、指定第三方的学术和职业质量评审机构、成立资历框架的研究部门和监督资历框架的实施等。资历框架的等级划分和等级标准是顶层设计的核心，具体内容在前面部分已经论述。建立资历框架的目的之一是为从业人员提供持续的学习机会，把在职学习获得的学习成果转换成个人的资历，帮助从业人员继续学习高一级资历的课程，这就要建立统一的行业资历等级标准。行业资历等级通用标准要列明各个行业中各级资历所需要达到的知识、技能、能力、态度等标准。
在学习成果认证部分，为了保证资历和学分的对等性和可比性，需要建立严格的质量保证和评审机制。质量保证包括教育和培训机构内部的质量保证机制和外部的质量评审机制。在资历框架的实施中，教育和培训机构要采用成效为本的评价方法，成效为本强调基于资历框架的等级标准，确定每门课程的学习目标，这些学习目标必须是清晰的、具体的和可评价的。为了保证教育和培训的质量，需要建立资历和学分评审系统。同时，过往学习认可是指通过非正规教育和非正式学习获得的知识、技能和能力，通过评审在资历框架下获得相应的资历或学分。由于企业中的员工业绩形式多种多样，要保证资历和学分认可的对等性和可比性难度很大，过往学习的认可也变得非常复杂，因此，要基于资历框架的标准，逐渐建立对过往业绩的评定标准和评定方法。
在学分银行部分，资历框架中的学习成果是用学分形式来表现的，学分是指对学习量的描述。由于不同教育和培训机构采用的学时和学分计算标准不同，要进行院校和培训机构之间的学分互认和转换，实现学分累积，需要建立学分计算、学分认证和学分转换的标准。通过建立学分银行数据库标准和学分银行运行标准，把人们通过正规学习、非正规学习、无一定学习形式的学习成果，通过认证以学分的形式进行储存、积累和转换。
四、构建国家资历框架的政策建议
（一）建立中国资历框架模式，推动国际资历框架的创新发展
我国虽然还没有建立国家资历框架，但在资历框架的研究和创新实践方面取得了很大的进展。国家开放大学基于资历框架建立了学分银行制度模式和技术路径，研制了以学习成果为导向的学习成果认证框架，开发了一系列具有独立知识产权的工具与方法，设计了一套完备的学分银行制度架构。广东终身教育学分银行在全球首次采用标准化方法，构建地方资历框架的等级和等级标准，以标准作为学分计算和学分转换的基础，并开始探索和尝试粤港澳资历框架的对接。重庆工商职业学院基于职业教育和培训资历框架标准，在国际上首次采用大数据和人工智能技术，智能化、动态化地自动采集不同职业岗位对用人者的知识、技能、能力的要求，建立了职业教育人才培养方案和企业岗位人员要求匹配的大数据平台，对46个专业在知识、技能和能力三个维度进行动态化和智能化匹配，在资历框架中把国际对接、中国创新、本土需求三者结合起来。
我国最近在职业院校和应用型本科高校中启动的1+X证书制度试点的新举措，把普通教育、职业教育和职业培训衔接起来，通过普职融合，实现正规教育和非正规教育融合，满足劳动力市场的人才需求。因此，在构建我国国家资历框架中，需要总结各地已有的经验，凝聚全国的力量，实现中国标准和国际标准的对接，中国标准与本土需求匹配，中国创新和国际发展结合，并通过持续不断的创新实践，逐渐发展具有中国特色的资历框架理论。
（二）成立跨部门领导小组，推动国家资历框架建设
我国是一个发展中大国，也是一个学习强国，有着世界上最为纷繁复杂的多元化学习成果类型，构建国家资历框架是最为复杂、难度最大的系统工程，这就需要由教育部联合人社部、民政部、发改委、工信部、财政部等多部门领导组成“国家资历框架建设领导小组”，负责组织协调工作，制定工作路线和时间表。组建来自不同领域的专家委员会，做好国家资历框架的法规条例、管理监督、质量标准、体制机制等的顶层设计。
（三）尽快出台国家资历框架，为学习成果认证提供标准和制度建设
在终身学习社会中，非正规教育和非正式学习逐渐成为个人掌握新知识和新技能的主要学习方式，建立国家资历框架和学习成果认证制度，既是对学习者学习活动成效的认可，也是对人们终身学习的激励，有助于实现人的学习权，推动教育公平。然而，非正规和非正式学习的学习成果认证具有复杂性、分散性和无序性的特点，如果缺乏严格的、科学的认证标准和制度，学习成果的含金量难以评价，学习成果的认证难以保证公平和公正，难以获得全社会和各行各业的认可，甚至会适得其反。因此，学习成果的认证必须基于最权威的国家资历框架的等级、标准和评价体系，保证学习成果认证的公正和公平的量化及对接。
（四）整合地方资历框架，建立国家资历框架参照标准
我国存在着不同的资历框架等级和等级标准，国家开放大学资历框架有10个等级，广东终身教育资历框架7个等级，重庆资历框架4个等级，香港资历框架7个等级。即使资历等级的数目是一样的，层次也不尽相同，如广东终身教育资历框架和香港资历框架都是7个等级，但广东资历框架的第1级相当于小学，香港资历框架第1级相当于初中。不同资历框架的资历标准维度和等级标准描述也有不同。基于国际资历框架对接的标准和经验，虽然等级和标准不同，但可以通过资历等级标准的关键指标分析进行对接，这将另文阐述。在我国国家资历框架建设中，不是推翻和重建，而是要建立能把所有资历框架对接起来的国家资历参照框架，以国家资历框架为参照系，实现现有不同资历框架之间的对接，让所有人的学习成果从地方认可扩展到全国范围内的认可。
（五）建立国家资历标准，保障与国际资历标准的对接
我国每年都有不计其数的人员出国学习、回国工作，同时有大量的国外人士来我国学习和工作，资历框架跨国对接和互认的全球趋势，对我国境外学习成果认证也提出了新的要求和挑战。在构建我国国家层面的资历框架中，我们需要打通我国资历框架标准和国际资历框架标准，我国学习者在国外获得的资历通过认证得到认可，同时认可来我国的国外人士的资历，鼓励国外人士参与到我国终身学习社会的建设中，促进我国教育国际化和人才标准的国际对接。
（六）建立质量保证体系，保障各类学习成果互认的公平和对等
质量保证是实施各级各类教育和培训之间衔接和沟通的国家资历框架的关键，只有基于共同的可以遵循的质量保证机制，学习成果的认证才具有透明性、公平性和对等性。缺乏质量保证的资历框架只能是毫无价值的空架子。质量保证机制包括机构内部的质量保证机制和外部的质量评审。在我国继续教育、职业教育和职业培训领域中，内部质量保证机制和外部资历评审机制有待完善，外部尚无建立我国政府认可的第三方质量评审机构，这将成为我国建立国家层面资历框架的重要任务之一。我国职业教育领域中推动的普教融合、校企合作、产学合作、科教融合为资历框架的发展奠定了基础，但特别要注重通过保证质量机制获得企业和社会的认可。
（七）建立公开的监管机制，成立政府认可的第三方权威认证机构
学习成果的认证需要采用公开的监管机制，做到透明、公平、公正，保证认证过程和认证结果的权威性。第三方权威机构指具有可靠的执行认证制度的能力，并在认证过程中能够客观、公正、独立地从事学习成果的认证。认证机构享有独立行使权力，可以从一个客观的角度对学习者的学习成果进行指导、评估和鉴定。第三方机构是政府认定的，有公认的认证资质和明确的认证职责，可以保证学习成果认证的权威性和公信力。
（八）健全国家学分银行，逐步实现学分银行一站式和个性化精准服务
国家学分银行是从国家层面对各类学习成果进行学分积累和转换的电子数据库，学分银行的核心在于各类非正规教育和非正式学习成果的公平和等价的兑付。目前，我国学分银行的实践发展很快，研究和制度建设滞后，许多学习成果认证具有随意性，学分认可缺乏对等性和权威性，导致学分积累和转换的实践限制在特定的领域，难以全面推广。因此，需要在国家资历框架的基础上，建立学习成果认证的标准和机制，保证学习者获得的学分可存储、可查询和可兑换。建立国家学分银行，应采用互联网、大数据、人工智能、区块链等新兴技术，为全社会提供一站式的智能化和个性化的学分银行服务。
（九）配合国家发展，同步发起研制“ 一带一路资历互认框架”
基于联合国教科文组织等机构2017年发布的《全球区域和国家资历框架目录》的数据，在“ 一带一路”沿线的71个国家中，62个国家有资历框架，占总数的87%。然而，各国资历框架存在巨大的差异性，跨国资历对接仍然是全球面临的重大挑战。面临“一带一路”沿线国家资历框架对接的重要性和迫切性，我们在构建国家资历框架的同时，建议考虑由外交部、教育部等相关部委共同发起，客观正确传达中国国家层面的共同发展信息，提出共建“一带一路资历参照框架”倡议，服务“一带一路”教育和培训的人才流动和共同发展。
五、结论
资历框架是建立学习成果框架和认证机制，通过学分银行制度，学习者获得的学分得到存储、认可和转换。我国是一个发展中的学习大国，多元化的学习成果类型庞大复杂，学习成果认证政出多门，因此，国家资历框架的建设是一个各部门联合的长期的政府工程。我国虽然还没有出台国家资历框架，但各地经过几年的研究和实践尝试，在国际标准对接、本地需求特征、中国创新引领方面取得了显著的成就。因此，在建立国家资历框架中，我们要总结分析已有的资历框架创新成果，全面研究国际资历框架的通用标准，创建具有中国特色的国家资历框架，推动全球资历框架的创新发展。
本文摘自《中国职业技术教育》2019年第18期，如有转载请注明出处。
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