一、作者简介：
钱穆(1895-1990年)，字宾四，著名历史学家，江苏无锡人。1912年始为乡村小学教师，后历中学而大学，先后在燕京大学、北京大学、清华大学、西南联合大学等数校任教。1949年只身去香港，创办新亚书院，1967年起定居台湾。
二、内容提要：
本书为作者的专题演讲合集，分别就中国汉、唐、宋、明、清五代的政府组织、百官职权、考考试监察、财政赋税、兵役义务等种种政治制度作了提要勾玄的概观与比照，叙述因革演变，指陈利害得失。既高屋建瓴地总括了中国历史与政治的精要大义，又点明了近现代国人对传统文化和精神的种种误解。言简意赅，语重心长，实不失为一部简明的"中国政治制度史"。
三、句段摘抄：
就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。
人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。
在史学里，制度本属一项专门学问。首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。而且亦是明日黄花，也不必讲。
第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。
第三，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。
第四，第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，又必有种种用意，来创设此制度。
第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切(身shēn)感受而发出的意见。
第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视其地域性。
第七，说到历史的特殊(性xìng)，则必牵连深入到全部文化史。政治只是全部文化中一项目，我们若不深切认识到某一国家某一民族全部历史之文化意义，我们很难孤立抽出其政治一项目来讨论其意义与效用。
本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
我们评历史上一切制度，都该注意到每一制度之背后的当时人的观念和理论。政治是文化中重要一机构，绝不会随随便便无端产生出某一制度的。
中国决不是一个无制度的国家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理论和思想，哪可轻轻用**黑暗等字面把来一笔抹杀呢？
往往每一制度，都留有活动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。
总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。
现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。
不该管的事而管，不该揽的权而揽，此是权臣，非大臣。权臣弄权与大臣当权，在中国传统政治观点上是大有分别的。大臣是在当时的制度上有他正当的地位的。在中国传统制度下，宰相无事不该问，无权不该把。他不问事，不当权，是失职，是无能。并非宰相，而问事揽权，是(奸jiān)臣，是权臣。权臣弄权，这是违反国法的，也是违反政治上的传统道德的。
中国传统政治有官与吏之分，最先吏是指的管理一般业务的，略等于今天之所谓事务官。在两汉时代，每一机关的长官独称官，属官皆称吏。
专就政治讲，每一制度，只要推行到两三百年的，总不免出毛病。
我们讲政治制度，有一些确实是制度，有一些则只能叫做事件或法术。制度指政而言，法术只是些事情或手段；不好说是政治。大抵制度是出之于公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法术则出之于私，因此没有一定恰好的节限。
帝国主义这名词原起于西方，中国则向来没有。由秦汉到明代，中国向不成为一帝国。帝国必然有他的征服地，征服地不蒙本国政府平等的统治。
由历史事实平心客观地看，中国政治，实在一向是偏重于法治的，即制度化的，而西方近代政治，则比较偏重在人治在事实化。
四、感悟：
一开篇，钱穆先生就指出：制度应该与人事相配合，二者都是不断变化适应的。例如，针对近代中国一系列的革命，钱穆先生认为：大家过于重视制度，以至于只知制度而不知人事，可死的制度是配不上活的人事的。因此一味地照搬国外的制度而忽视了国内的人事，最后也还得追随而变。再者，中国历史上的一切制度也是与当时的人事相配合的，决不可仅用“专制黑暗”四字就可将之抹杀。此二者即钱先生作此书的目的，令人深感意味深长。此外，钱穆先生还就讲制度举出了七则要点，以此来说明讲制度并不是件易事，着实需注意许多。
本书主要讲述了汉唐宋明清五个朝代（也是中国历史上最重要的五个朝代）的制度，也涉及了一些人事。分别从政府的组织（即政府职权的分配）、讲考试和选举、政府的赋税制度（即政府关于财政经济如何处理的制度）、国防与兵役制度这四个范围来逐个剖析了各个朝代。
钱穆先生最为推荐汉代的制度，尤其是地方制度，他认为这是之后几个朝代所不能企及的。不同于罗马，中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结，况且中国是一个村庄散布的农业国，因此这就决定了她的皇帝不可能像罗马那样由市民选举，而是世袭的。所以，中国古代皇帝的世袭是有原因的，并且，“我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。”因为从秦汉以后封建制度即被推翻，仅有皇帝是世袭的了，这已是政治上的一大进步。再者，人们认为皇帝专制也是缺乏合理性的。“皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。”汉代中央政府的组织形式是三公九卿，地方政府分为郡、县两级。汉代的选举制度为乡举里选，包括选举“贤良”、特殊的选举、选举孝廉三种。钱穆先生认为，“从汉代起，我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个崇尚文治的政府，即士人政府”。在谈到汉代的经济制度时，钱穆先生指出，尽管汉代的赋税很轻，但迫于人口税兵役税，许多农民不得不把土地卖给地主以求得庇护，这样一来，其赋税制度不仅没有惠及农民，还助长了兼并之风气。耕地的所有权逐渐为农民所有，但山林湖泽的所有权仍在国家，国家将其出租以收取商税。但由于对外战争带来的财政紧张、商人在山林湖泽牟利而出资颇微，这迫使政府进行了盐铁专营。百姓要服兵役、力役、人口税，兵役分为三种：中央的南北军，边疆的戍卒，地方上的国民兵。关于汉代制度的得失，主要从经济、军事、政治等方面去评述。在经济上，土地问题并没有解决，“富者田连阡陌，穷者无立锥之地”便是最好的写照；在军事上，全民皆兵不仅使军队数量太多，调动不便，训练简略，战斗力有限；政治上，内超权重，外朝权轻，皇家和政府权限不清、轻重倒置，实为一大诟病；在选举上（察举制、选孝廉），一者选举之权在上不在下（地方官吏手中），无民主可言，二者由于时代限制，印刷术尚未出现，所以书本也成了一种变相的资本，选举名额为世家所垄断，可谓之“书生贵族”。如此看来，汉代的制度充满诟病，但从另一个角度看却并非如此。皇室和政府分离，皇权和相权分离；用人标准为知识教育、行政成绩，已然非血缘亲疏、势力大小；轻徭薄赋，宽假平民，裁抑富厚，使之平等。如此看来，汉之制度并不算黑暗无理，反而显示出较为开明的一面。但此后的演变，无论在政府组织上，无论在选举制度上，无论在经济政策上，都曾发生了毛病。皇室与政府的关系，终究发生了冲突；选举制度，到底造成门阀新贵族；经济制度、兵役制度都没有弄好，都出毛病了。正如钱先生在书的开头说的那样，没有哪一制度是历久不变的，所以我们在评价汉代的制度时不可只看到它堕落的一面，而应该看全面。
唐承汉制，也是有变化的。唐代实行三省六部制度，将相权一分为三，即门下、中书、尚书三省，命令的发布形成了一套比较详密的运行程序，因而皇帝并不能凭个人的意志决定一切。在中央制度上，唐较之汉，谓之进步，但在地方政府上，行政分层太密集，长官权力则有所下降。负责监察的御史台成为一独立之机构，不属于三省，检察权与相权脱离。唐代的监察使逐渐演变成地方长官之最高一级，把府县官压在最下面，如此一来地方行政从二级变成了三级，逐渐形成了一种中央集权，不利于地方行政。当监察使对地方事务临时得以全权支配，就形成了节度使，节度使在地方权限较大，享有军权、财权、人事权，极易形成地方割据，安史之乱由此产生。唐代一大弊病就是让中央监察官变成了地方行政官，并由军队来充当地方领袖。谈到唐代的用人制度，先谈魏晋南北朝时的九品中正制。鉴于魏晋时期的混乱，陈群将人才分为九品，登记在册，吏部据此来实行黜陟。但到了晋代统一，仍采用这种制度，就出问题了。如钱先生所说，“政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。”但无论怎样变，其背后的精神即发展轨迹是不变的，因此，虽然唐制不同于魏晋，但是它传承了魏晋选举制的精神，即选拔人才。唐代实行科举制，旨在更大范围地开放政权，这是一大进步。但其也造成了一个后果，即官乏禄，而吏扰人。反观西方近代民主革命，则是起因于政权的不开放。所以要解决中国社会的弊病，则应该使知识分子分流，不再集中终于政治一路，可奖励工商业，使才智专向此路。可见，任何制度都是有利有弊的。唐代实行租庸调制，租即是配给人田，使大家有田，是一种均田制度，赋税较之汉代更轻，百姓负担较轻。唐代的账籍制度较为复杂完密，虽说利于整顿人口、推行租庸调制，但如此繁杂巨大的工作难免使人懈怠，造成疏漏。租庸调制类似于计划经济，但由于时代的局限和任务的庞大，极难以照顾到全国。疏忽的堆积加之地方豪强大族从中舞弊，户籍登记逐渐错乱，租庸调制也失去了它的基础。“唐代的租庸调制，可说结束了古代井田均田一脉相传的经济传统，而两税制则开浚了此后自由经济之先河。”两税制即夏秋两税，将以往的租庸调归并，虽说手续简单，但税收项目的不分明也导致了加倍征税，随地摊派赋税更是造成地方户的破产、逃户迁至富乡，长此以往便造成了全国各地田租额轻重不等，穷富分化明显。钱先生指出，“政府为这财政收支以及征收手续之方便起见，而牺牲了历史上传统相沿的一项经济理想，即土地平均分配的理想”。比较汉唐经济政策，汉旨在限制富，唐旨在减少穷人。在兵役制度上，唐同汉，都是农兵合一，但不同的是汉代全民皆兵，唐代则是全兵皆农，谓之府兵制。府相当于现在的军区，唐代称之为折冲府，分为上中下三等，全国共六百到八百个。府兵兼具保卫国家与生产，它作为一个整体到中央去服役，遇上国家有事，全国府兵皆可抽调，待战事结束，兵归于府，将归于卫。府兵制的失败在于人事的干预，国家的和平安定使不少士兵变成了为大臣私用的“苦工”，对阵亡士兵家属慰问的懈怠使人心渐失，勋位由令人尊敬变为讥讽、军人地位下降，戍边将士长期无法复员、边疆营吏的剥削使士兵出逃......这一切都使得府兵制走向衰败。而后政府在边疆雇佣外国人更是为潘镇割据埋下了隐患。
与唐代相比，宋代君权提升，相权更加低落。其军事、财政、用人三权都被分割；在皇帝诏书的制定上，皇帝不仅有同意权，还有了参加意见之权，宰相仅是奉命行事。汉代的御史逐渐演变为御史台，只能监察政府而无监察皇帝和宫廷之权了，后来逐渐出现了监察皇帝的谏官，与皇帝和宰相关系如下：皇帝>宰相>谏官>皇帝。至宋代，原本隶属门下省的谏官已不属于宰相的管辖，而由皇帝亲擢，谏官逐渐演变为纠正宰相，失去了其原来用于监察皇帝的作用了。在地方制度上，宋代实行中央集权，大量任用文官。唐代各道的首长观察使即宋代的监司官一变为四，由中央派到地方来监临指挥地方，使地方疲于应付。宋代的中央集权是军权集中、财权集中，地方日渐贫困弱小，金兵内侵时可谓毫无抵抗之力。宋代的考试制度大体沿袭唐代，其采用的誊录制、糊名法等虽保证了考试的严密于公正，但也可能导致真正人才的流失，违背其本意。宋人主张用教育代替考试，来培养大量人才，可却非易事，然而，考试内容变诗赋为经义的举措产生了不少弊端。宋代的赋税制度大体由唐代的两税制度沿袭而下，无太大变动。宋代军队分为禁军和厢军两种，经过严格选拔的收归中央充当禁军，其余的留任地方，充当力役。宋代建都开封，平原为主，不易防守，敌军极易长驱直入。再者，宋代国防资源匮乏，不产良马，场地缺乏，采用家家户户领养马匹的做法，最终生产了一批羸弱之马，无益于战事。宋代重文轻武，采用兵将分离等来防止武将弄权、军人拥兵自重。在对敌政策上，采取消极防御的态度，以致进不可攻，退不可守，兵无用而不能不要兵，始终在国防无办法状态下支撑。
钱先生指出，明代在制度上是一大落后。汉唐宋三代，虽说皇权相权轻重不衡，但二者是分离的，而到了明代则废除宰相，皇帝一人专政，可谓之独裁。明代实行内阁制度，起初皇帝还亲临内阁，后来则逐渐演变为太监在二者之间充当联系，以致宦官乱政、权臣当道等现象在明代异常严重。在地方行政上，明代实行行省制度，将地方划分得支离破碎，防止统一反抗，加强了中央集权。行省制度延续至今，其价值意义可窥一斑。胥吏制所形成的的吏不如官观念起于元代，确立于明代。“西方社会有阶级，无流品。中国社会则有流品，无阶级。这也是双方社会一大区别。”一旦进入胥吏的流品之中，便很难脱去这一身份向上爬，于是胥吏多不自爱，操纵文书薄籍、掌故案例来束缚自己的长官。“吏胥政治之又一面，便是今天所谓的文书政治。这是中国传统政治里的尚文之弊。两汉政治的好处，便在其质实少文。而尚文政治之害处，则最易在政治的下层低层暴露。”明代极看重进士与翰林，非进士翰林就不能做大官，科举场中有了流品观念，但将人才集中到中央的做法有利于培养人才。“汉代培养人才的是掾属，唐代培养人才在门第，宋代培养人才在馆阅校理之职，到明清两代，始把培养人才的机构归并到考试制度里。”明代考试制度中最坏的要数逐渐形成的将八股文作为评价的客观标准，失去了其最初选取人才的本意。明代对于赋役采用黄册和鱼鳞册的办法，分别用于登记户口和田亩。关于黄册，钱先生指出，“我们只看明代黄册制度，便可由此想像唐代的账籍制度，在他们初创法时是各有一番精密恳切的用意的。但时间隔久了，便弊端丛生。最先是由人运用那项制度来迁就那弊端，最后是那项制度无法保留，只有根本舍弃了来另立新制度”。鱼鳞册不仅有利于政府收租，还有利于抑制兼并，一举两得。而上有政策，下有对策，鱼鳞册终是在民间的投机舞弊中失去作用。此外，明代还实行了一条鞭法，即“把民间差役杂项，一并归人田赋项下，计亩征银，以求手续之简便”，最终也逐渐废除。关于这点，钱先生指出，任何制度的成立与推行，必不是孤立的，而要与其他制度相互配合方，相互影响。如土地制度与租税制度：春秋时代的井田制因税收制度的简化而被破坏；北魏的均田制要三长制相配合；唐代的租庸调制因户籍制度的混淆而不再推行；两税制下，政府着眼于税收，弊病丛生，直至明代实行黄册和鱼鳞册也未能纠正。所以在考察某一制度时要多方深入联系，顾得周详。明代实行卫所制度，类似于唐代的府兵制，给田自养。明代由于国力昌盛，安稳地度过了几百年，兵卒也多有松懈，武力军资等也退化，这是明代灭亡的一个重要原因。
钱先生认为，清代完全无制度可言，只能称之为法术，因为充满了私心，部族政权的私心。中国政治不同于西方，不是建立在主权的观念上，所以无神权、王权、民权之分，中国人看重职责，即政府的责任是什么，他是否尽责了。主权含有自由的意味，职责则有尽力践行之意，无所谓自由。若按照西方的思路来讲中国的政治主权，则中国既不是军人政权，也不是贵族政权，而是士人政权，政府大权都掌握在士读书人手中，从汉至明皆是如此。东汉末年起读书人形成门第，魏晋南北朝时期已可认为门第政权。单就制度而论，没有特许门第来控制政权，只是把政权交给读书人，但按照当时的形势，读书人全出自门第，因而形成了门第政权。直至唐代，科举考试将政权开放，才由门第政权回归到士人政权。“今天西方民主国家的政权，说他们是代表全民的，则中国历史上的读书人，也何尝不可说是代表着全民。读圣贤书，讲修齐治平之道，由国家加以考试，量才录用，此辈读书人的意见，就可以代表全民，这是中国的理论”，政权的开放使中国人并不讨论政府主权的归属。历代皇帝在理论上从未敢表示“朕即国家”，即使有像明代废宰相之举，但那也仅是制度上的，皇帝们从不敢打破让读书人掌权越这一理论。清代的部族政权，也是在这一理论之下实行的法术，所以即使部族政权将一批人凌驾于读书人之上，成为实际的掌权人，但表面上仍是士人政权，将政权交于读书人。清代扶护满洲人、设立军机处、诏令不经六部、限制民间发言权、皇帝引见铨叙的官吏等，都体现了一种私心，所以都是法术，而非制度。在地方政府上，清代设总督、巡抚为最高官，但不过转承皇帝命令，并无实权。清代军队有满汉之分，满洲军队称为八旗兵，下设绿营，即汉人军队，但二者将领皆为满人。清代为给自己留退步，在关东三省、台湾、今天的察哈尔和绥远、新疆等地设禁区，防止汉人汉人出入、与当地民众接触，以至“中国人也认为所谓中国者，则只是当时的本部十八省”，造成地方发展不均，有些地方得不到开发。清代的考试制度当之无愧是一种愚民政策，它将大部分重要官职交于满人担任，仅开放了一些政权，把考试变成了一种羁縻牢笼之术。钱先生认为，清代的统制政策体现了它是一个十足的帝国主义者，“清代有所谓本部十八省，外边又有藩属，故说它像西方的帝国”。然而不同的是，清代有意笼络蒙古人，甚至待蒙古比待中国本部的人还要好，而英国人断不能待香港人比待他本国的人好，所以说清代是帝国又不恰当。满人统治中国的政策分为三部分，他们一面在怀柔藩属，压迫中国，一面在羁縻中国知识分子来减轻抵抗，又一面是压迫知识分子而讨好下层民众。但“到乾隆时，满族官僚日愈放肆，政治加速腐败，那时中国知识分子的反抗意识已消沉，但下层民众所受的痛苦却积渐忍不住了”，以至爆发了川楚教匪、太平天国等民众的反抗运动。再谈清末的变法与革命，戊戌变法之所以行不通，是因为康有为等人未看清掌权的并非光绪帝，而是他背后的满洲人。若将政治制度与政治主权分开来说，则清代虽是皇帝专制，但主权在满洲人，因此既要革命取得主权，也要变法改变制度。在此观点上，孙中山先生认识的最为清楚。清代被推翻后，人们对满清政权的不满意转移到对全部历史文化传统的不满意上，而“而政治权之稳固，一定要依赖于一种为社会大众所共同遵守，共同信仰的精神上的权”，因此，孙先生主张革命后先进行心理建设，再谈政治建设问题。
纵观以上五个朝代，可见中国古代政治并不是用“专制黑暗”一词便可概括了的，两千多年的政治虽有流弊，但也有许多值得借鉴的宝贵经验。好的暂且不讲，弊端却尤要注意。据此，钱穆先生列举了一些以往政治传统的不好趋势。一是中央政府有逐步集权的倾向，政权统一凝固固然是好的，但不可因过度集权而使地方政治丧失了活力；二是可以说中国历史上的传统政治，已造成了社会各阶层一天天地趋向于平等，但过于平铺的社会往往没有力量，人们无法被组织利用起来；三是人人希望长治久安，可是在这种情形下的知识分子，至多也只能维持上三代，皇帝尊严地位的日益提高无形中压制了政府的权；四是中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化，造成原有的制度病上加病，束缚了社会的发展。文末，钱先生指出，“中国之将来，如何把社会政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的”，重点在立不在破，即要建立法治、民主的社会，使人才有所表现。再者，我们应该注重历史，因为“历史终是客观事实，历史没有不对的，不对的是在我们不注重历史，不把历史作参考”。
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