写在前面
尽管2017年以来，在财政严监管下，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险。但不得不承认，当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，风险不断增加。
这其中既有部分地方领导干部政绩观不正确、部门项目审批责任不落实等原因，也有金融企业推波助澜的因素。
这主要就是一些金融企业在经营过程中存在放松风险管控、助推地方债务规模膨胀的问题。特别是在部分支持地方基础设施和公共服务领域建设中，仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。
为进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，财金23号文便在今日隆重登场了。
23号文依然是以强化监管为主要目的，对国有金融企业参与地方建设融资过程中确实存在的乱象和不规范行为，加强监管，及时纠偏。
本文纲要
一、财金23号文政策要点解读
二、财金23号文全文
三、地方政府投融资涉金融机构负面清单
一、财金23号文政策要点解读
当前，部分地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，部分金融机构在其中起到推波助澜的作用。
此次财金23号出台之目的，就是对金融企业参与地方建设融资过程中存在的乱象和不规范行为加强监管和纠偏。
财金23号对当前政信类业务的重要影响，包括以下几方面：
（一）融资平台公司授信受限
虽然监管政策对融资平台公司商业化转型为地方国企提出了明确要求，但是，部分转型后的融资平台公司仍与地方政府存在千丝万缕的关系，且时常会有代政府融资的嫌疑。
去年，银行业监管“三三四十”专项检查中，点名了“违规新增融资平台公司贷款，扩大地方政府债务”，将违规新增融资平台贷款与扩大地方政府债务捆绑。
本次财金23号文只提上半句“不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”，足见在监管部门观念中，这些违规新增融资平台贷款的行为，基本上就可以直接认定与扩大地方政府债务有关。
（二）PPP明股实债再收窄
PPP明股实债的禁止性规定，最初是财预50号文提出，禁止地方政府对PPP资本金回购形式的明股实债：
地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
后来，国资委192号文明令禁止了央企对PPP资本金回购形式的明股实债：
各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例，做好拟开展PPP项目的自有资金安排...不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。
而这次，财金23号文同样对PPP项目资本金领域的明股实债亮起了红灯：
在“第一条 总体要求”首先提出了“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。”
同时在“第二条 资本金审查”又提出“若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”
两条结合起来，就可以解读为：
禁止PPP资本金以明股实债等债务方式出资。
当前，大部分金融机构对PPP股权投资的退出策略均为前端退出。对于央企中标项目采取基金远期认缴模式（实际上由央企在基金层面协助金融机构退出），对于地方国企和民营企业中标项目采取由其直接远期回购PPP股权方式退出。
对于当前监管政策存在两种理解：一是所有的明股实债都违规；二是只有监管政策明确禁止的政府回购和央企回购的明股实债才违规。
（三）要求核实融资主体经营现金流并实现全覆盖
该要求即：融资主体的自有经营性现金流应能够全覆盖债务本息，涉及财政资金支出作为企业经营现金流的。金融机构应当去核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性，而不是由地方政府出具各种形式的确认函、文件证明、会议纪要等。
财金23号文明确：国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。同时，项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
（四）政策性金融机构与商业性金融机构监管政策趋于一致
财金23号文中，要求政策性、开发性金融机构要严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资。
尽管在整体上的监管政策较为明确，但政策性、开发性金融机构在服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，往往存在一定程度的例外。比如，会存在这样的操作：通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式，“捆绑”地方政府信用、为项目资本金提供搭桥贷款、为项目提供前期贷款、采取统贷统还模式等。
此次23号文则是明确：
政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严格遵守业务范围划分规定。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
（五）禁止通过签署一揽子协议等方式“捆绑”地方政府信用
此次23号文明确：国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。
二、财金23号文全文
颁布机构： 财政部
文 号： 财金[2018]23号
颁布时间： 2018-03-28
实施时间： 2018-03-28
各国有金融企业：
金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量。当前，金融企业运营总体平稳良好，但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。为全面贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议部署和要求，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进金融企业稳健运行，进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，现就有关事项通知如下：
一、【总体要求】
国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
二、【资本金审查】
国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
三、【还款能力评估】
国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
四、【投资基金】
国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
五、【资产管理业务】
国有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目，应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，强化期限匹配，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，不得变相为地方政府提供融资。
国有金融企业在进行资产管理产品推介时，应充分说明投资风险，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
六、【政策性开发性金融】
政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严格遵守业务范围划分规定。
严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
七、【合作方式】
国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。
八、【金融中介业务】
国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。
对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，应当尽职调查，认真核实财政资金安排的合规性和真实性。
在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。
九、【PPP】
国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
十、【融资担保】
政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
十一、【出资管理】
国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业，且确保资金来源合法，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资，严禁代持国有金融企业股权。
除法律法规另有规定的以外，以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益，并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退。
国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益。
十二、【财务约束】
国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。
十三、【产权管理】
国有金融企业应聚焦主业，严格遵守国有金融资产管理有关规定，做好与地方政府及其部门合作所形成股权资产的登记、评估、转让、清算、退出等工作。
合理设置机构法人层级，压缩管理级次，降低组织结构复杂程度，原则上同类一级子公司只能限定为一家。
十四、【配合整改】
对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面，依法依规开展整改，在有效保障各方合法权益的基础上，稳妥有序化解存量债务风险。
在配合整改的同时，国有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险。
十五、【绩效评价】
财政部门对金融企业进行绩效评价时，如金融企业违法违规向地方政府、地方国有企业等提供融资，要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任，被相关部门依法依规追究责任的，根据相关部门提供的处理处罚情况，对该金融企业下调评价等级。
十六、【监督检查】
对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。
财政部驻各地财政监察专员办事处根据本通知规定对国有金融企业及其分支机构进行监督检查，对相关违规行为及时予以制止和纠正，并依法进行处理。相关检查处理结果视情抄送有关金融监管部门。
十七、【其他】
本通知自印发之日起执行。其他金融企业参照执行。
财政部
2018年3月28日
三、地方政府投融资涉金融机构负面清单
w 银行业金融机构等要严格规范信贷管理，…凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
w 金融机构不得接受地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的事业单位违规以财政性收入、行政事业等单位国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台贷款提供的担保。
w 金融机构融资平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率不得低于一般贷款拨备水平。
w 不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款。
w 不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺。
w 不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品。
w 不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押。
w 不得向名单制管理系统以外的平台发放贷款。
w 对于到期的平台贷款，一律不得展期和以各种方式借新还旧（含跨行）。
w 地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）、一般预算资金、政府性资金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺，均不得计入借款人自有现金流。
w （信托公司）对地方政府融资平台异地业务必须进行严格控制，尤其是禁止信托公司开展由地方政府担保或出具财政还款承诺函的地方政府融资平台异地业务。
w （信托公司）不得由政府部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位提供任何形式的担保及还款承诺。
w （信托公司）必须按照审慎经营原则重新进行评估和贷款三查，同时不能展期，不得借新还旧，不得通过续存项目衍生项目。
w 理财资金不得流向于政府融资平台…等限制性行业和领域。
w 农村合作金融机构…不得投资包含政府融资平台项目的信托和理财产品。
w 农村中小金融机构要严格按照国家宏观调控和产业政策要求控制非标资产投资投向，不得投资政府融资平台…项目或产品。
w 金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
w 资产证券化基础资产负面清单：一、以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。二、以地方融资平台公司为债务人的基础资产。
w 审慎预测项目的未来收益和现金流，以其作为未来还款的主要保障，不得要求地方政府对重大工程项目融资承担还款责任，或提供任何形式的显性和隐性担保。
w （银行业金融机构）不得违法违规向地方政府提供融资。
w （银行业金融机构）不得要求地方政府违法违规提供担保。
w 银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。
w 银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。
w 金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
w 七、商业银行和信托公司开展银信类业务，应贯彻落实国家宏观调控政策，遵守相关法律法规，不得将信托资金违规投向…地方政府融资平台…等限制或禁止领域。
w 严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
w 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，向保险机构违法违规或变相举债。
w 除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得对保险机构投资业务中任何单位和个人的债务提供任何方式的担保。
w （保险机构）不得为地方政府违法违规或变相举债提供任何形式的便利。
w 坚决制止地方政府以引入保险机构等社会资本名义，通过融资平台公司、政府投资基金等方式违法违规或变相举债上新项目、铺新摊子。
w 严禁违法违规向地方政府提供融资。
w 国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，
w （国有金融企业）不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
w （国有金融企业）不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。
w （国有金融企业）不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
w 若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
w 国有金融企业参与地方建设融资，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
w 严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
w 国有金融企业不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，
w （国有金融企业）不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
w 国有金融企业发行参与地方建设项目，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，
w （国有金融企业）不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，
w （国有金融企业）不得变相为地方政府提供融资。
w 国有金融企业在进行资产管理产品推介时，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
w （政策性、开发性金融机构）严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，
w （政策性、开发性金融机构）不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，
w （政策性、开发性金融机构）不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
w 国有金融企业原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，
w （国有金融企业）不得对地方政府及其部门统一授信。
w 国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传。
w 国有金融企业…对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
w 政府性融资担保机构…不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
w 严禁（国有金融企业股东）虚假出资、出资不实或抽逃出资，
w 严禁代持国有金融企业股权。
w 国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益。
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