屠振宇 | 备案审查制度发展新动向

《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题报道之四
备案审查制度发展新动向

南开大学法学院教授，中国法治现代化研究院兼职研究员 屠振宇
 

　　对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。在相当长的一段时间里，这项制度并不为人所熟知，而是以一种“鸭子凫水”的隐性方式运作和发挥作用。直到2017年12月，全国人大常委会法工委在第十二届全国人大常委会第三十一次会议上，首次提请审议2017年备案审查工作情况报告，才使这一制度的运作从幕后走向台前，成为“维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一”的一项显性制度安排。

　　备案审查制度从内部工作机制演化而来，其规范化、法治化必然伴随着一个不断尝试摸索和自我迭代的成长过程。而每年一次的备案审查工作情况，则为我们考察和洞悉其发展演变提供了重要的窗口和契机。不久前公布的2021年备案审查工作情况报告也不例外，它向我们展示出备案审查制度发展的新动向。

　　合宪性审查渐成审查重点

　　2017年以前，备案审查是否囊括合宪性审查是一个颇具争议的话题。2017年备案审查工作报告虽然两次提到了“推进合宪性审查工作”，但并没有明确要将合宪性审查纳入审查工作之中。2018年工作报告也仅仅涉及经审查认为“符合宪法”的涉宪性问题。合宪性审查开始在备案审查工作中占据一席之地，是在备案审查日益类型化的演进中逐渐显现的。

　　在2017年、2018年工作报告按照审查方式提出依职权审查、依申请审查和专项审查的分类基础上，2019年工作报告首次以审查标准划分出纠正对象的三种类型，即“与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件”“根据上位法变化对法规及时修改完善”“不适应现实情况的规定”。此时，合宪性审查虽然还不是独立的备案审查类型，但其地位已得到了正式确认，并与合法性审查一起归入第一类。2020年工作报告又进一步对该分类作出调整，把纠正处理工作分为“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”“纠正与上位法相抵触的规定”“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”等三类，分别对应于《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条的合宪性审查标准、第38条的合法性审查标准和第39条的适当性审查标准，由此正式确立了合宪性审查作为备案审查类型的独立地位。

　　但是，在2021年工作报告中备案审查类型化趋势有了新的动向：纠正和处理情况不再像前两年的报告那样列出多个小标题，不再依据审查标准进行分类归纳，而是回到2018年工作报告的写作方式——直接罗列纠正处理事例。

　　这一新动向表明，随着制度建设日趋完善，备案审查工作已不再将类型化作为工作重点，也不苛求门类齐全的面面俱到，而是更多地聚焦于纠正和处理工作本身，从而很自然地将精力更多地放在难点和重点问题上。而从披露的六起纠正处理事例来看，有两起是合宪性审查事例，四起是合法性审查事例；此前多次出现的适当性审查事例并没有列出。这种变化与审查工作的实际情况不无联系，它反映出备案审查机构在面临日益庞大的审查申请要求（20201年收到公民、组织提出的审查建议6339件），所采取的务实且有侧重的审查策略。在此策略之下，合宪性审查扮演越来越重要的角色，与合法性审查并列，成为2021年和今后备案审查工作的重点方向。

　　衔接联动向更深层次展开

　　现阶段，备案审查体系包括以下五个部分：一是全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；二是国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；三是地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；四是党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；五是中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。实现不同备案审查主体之间的衔接联动，是建立健全规范性文件备案审查制度的关键节点。近年来，为贯彻落实党中央关于建立健全备案审查衔接联动机制的要求，全国人大常委会法工委与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制初步建立，在移交审查建议等方面建立起常态化工作机制。仅2021年，全国人大常委会法工委接收其他备案审查工作机构移送的审查工作建议141件，包括司法部移送的地方性法规136件。同时，全国人大常委会法工委对不属于全国人大常委会审查范围的598件审查建议，及时移送相关备案审查工作机构研究处理。其中，移送中央办公厅3件，移送司法部566件，移送省级地方人大常委会19件，移送最高人民法院5件，同时移送司法部和地方人大常委会4件，同时移送最高人民法院和省级地方人大常委会1件。

　　除了渐成常态的移送审查以外，2021年工作报告还提到一项关键信息，即：全国人大常委会法工委在2021年收到1件国务院有关部门提出的合宪性审查建议。由于国务院不仅是依法有权向全国人大常委会提出审查要求的五大特殊主体之一，同时也是法定的备案审查机关之一。所以，这一事例不仅可以理解为有关国家机关行使审查建议权的一次尝试，还可以看作是备案审查体系内部的一次深层次协作。根据《法规规章备案条例》第12条的规定：“经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。”尽管从披露的信息来看，鉴于国务院有关部门提出的是合宪性问题，其是否可以根据这一条款处理似有疑问。但可以明确的一点是，该条例相关条款已经经过国务院的备案审查。此时再由国务院相关部门向全国人大常委会法工委提出审查建议，其意义有别于因审查范围而发生的移送审查，而涉及两套备案审查程序之间的深层次协作。这对于拓展和丰富备案审查衔接联动机制，具有典型意义。再者，2021年工作报告还披露：组织开展备案审查典型事例交流，收集各级人大常委会纠正处理的典型事例158件，送各备案审查机构交流、参考。这也从一个侧面表明，备案审查体系内部的衔接联动正向更深层次展开。

　　以“制度刚性”规划未来发展

　　2017年报告曾从审查标准和程序不够明确规范的角度，指出备案审查“制度刚性不足”的问题，进而提出“强化制度刚性，建立健全工作机制”的改进措施。此后三年的工作报告，均未提及“制度刚性”问题。而2021年工作报告再次两度提及“制度刚性”，其意义不容忽视。2021年工作报告不仅继续强调在“完善备案审查的机制、方式、程序和标准”的意义上，增强备案审查制度刚性，而且不同寻常地总结指出，2021年的工作重点在于“着力增强备案审查制度刚性”，“督促制定机关予以改正”，从而将对“制度刚性”的认识提升到一个更高的层面上来。

　　“制度刚性”有了新的寓意：它不仅意味着程序化、规范化的建章立制，而且还代表了强大的执行力，要成为一种长出“牙齿”的制度安排。而要达成这种“制度刚性”，除了加强自身制度的实效外，必须借助外力的加持。2021年工作报告给出了以下对策：一是首次提出“要畅通人民利益表达渠道，保障人民群众依法行使立法监督权，健全完善人民群众与最高国家权力机关直接联系的平台与载体，认真做好公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作”。在积极回应人民群众诉求、保障广泛社会参与度的基础上，坚定以人民为中心的价值追求，使备案审查制度获得人民群众的广泛支持。二是依托人大监督制度的程序完善，赋予备案审查工作足够的震慑力，使之与人大监督手段挂钩，实现程序上的贯通，真正落实“必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序”。三是必须强调规范思维的法治力量。2021年工作报告还提出：“适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型事例，探索开展备案审查案例指导工作。”透过典型案例的广泛传播，在实现教育和警示的功能之外，将鲜明的法治逻辑纳入审查工作之中，最大限度地保证审查过程不受恣意干预。

　　可以说，2021年工作报告围绕增强“制度刚性”议题所作出的全面布置与安排，已经清晰明白地表明：制度刚性被列为今后备案审查制度建设规划的重中之重。当然，有鉴于人大监督制度本身的刚性不足等原因，备案审查的“制度刚性”究竟如何展开、其限度如何等问题，值得持续关注。