“聚焦立法法修正”系列报道之三
立法法再修，“地方协同立法”亮眼
本社记者 王涵
3月5日，《中华人民共和国立法法（修正草案）》提请十四届全国人大一次会议审议。时隔八年，立法法再次迎来修改。草案根据新情况新需要，总结实践经验，对地方立法权做出了修改完善。
新时代十年，我国在法治建设领域取得历史性的成就，不仅全国人大不断完善宪法相关法律制度，各地人大也结合本地实际，紧扣地方发展需要和群众关注的问题，积极开展地方立法工作，通过更完善的法治服务保障各领域改革创新，确保经济社会发展和各项重大改革于法有据。
地方立法工作的重要性是显而易见的，它能使地方经济社会发展在法治轨道上有序推进，在提升地方治理水平和治理能力方面，有效发挥立法职能作用。此次立法法修改，赋予设区的市人大“基层治理”立法权，将“环境保护事项”修改为“生态文明建设”，增加省市两级人大协同立法的内容，毫无疑问打通中国特色社会主义法律体系通向基层治理的最后一公里。
推动高质量发展，地方协同立法入法
此次立法法修改的亮点之一是“地方协同立法”。修正草案增加规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。
所谓“协同立法”，是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区划或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。
党的二十大报告对“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”作出战略部署，要求“促进区域协调发展”“深入实施区域协调发展战略”“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局”。而区域协调发展，离不开立法保障。
其实，在区域协同立法机制正式写入立法法之前，已经得到了不少政策法律的支持。
2018年11月，中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出：“建立健全区域协调发展法律法规体系。研究论证促进区域协调发展的法规制度，明确区域协调发展的内涵、战略重点和方向，健全区域政策制定、实施、监督、评价机制，明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。”2022年3月修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将协同立法机制正式写入法律，其第10条第3款明确规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”
此次立法法修改吸收并在此基础上加以改善，使我国协同立法机制更加趋于健全。全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在接受媒体采访时说，“在协同立法的主体上，不再局限于省市两级人大，而且规定了常委会亦有协同立法之权限。在协同立法效力位阶上，将'可以协同立法’进一步明确为'可以协同制定地方性法规’。在制定程序上，规定省市两级行政区可以建立区域协同立法工作机制。”
党的十八大以来，地方政府实施区域协调发展战略，注重生态环境保护，包括跨行政区划的流域保护，都涉及地方协同立法。如一条河流上下游、左右岸往往隶属于不同的行政管辖区，如果各自立法，互不衔接，很难发挥法律应有的统一规范和约束作用。
全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东曾表示，目前，京津冀、长三角等地已形成比较成熟的协同立法工作机制，在跨区域生态环保、大气污染防治、疫情联防联控、交通一体化等方面发挥了积极作用。此处修改为地方建立协同立法工作机制提供明确的法律依据，为贯彻落实区域协调发展战略提供制度支撑。
在刚刚结束的全国两会上，全国人大代表、西南政法大学党委副书记、校长付子堂对川渝探索嘉陵江流域协同保护立法印象深刻，为了保护这条江，川渝两地同意制定“一部法”，首次采用了“重庆决定+四川条例”的协同模式，为环境保护事业作出了重要贡献。他认为，区域协同立法将会更加广泛开展，协同工作机制会不断创新，为区域协同发展提供更有力的法律指引和保障。
地方协同立法写入立法法，不仅仅是贯彻国家区域协调发展战略，还是近些年来地方实践经验的总结和提炼。
地方协同立法先行，为全国协同立法提供经验
其实近几年，积极推进协同立法已经成为一些地方立法的特色和亮点。区域协同立法在跨区域生态保护、大气污染防治、疫情防控、交通一体化等方面都发挥了积极的作用，地方性的立法实践已经走在了前面。
酉水河全长477公里，发源于湖北恩施宣恩县七姊妹山国家级自然保护区，流经湖北省来凤县，湖南省龙山县，重庆市酉阳县、秀山县等地，辗转注入湖南沅江，汇洞庭湖入长江。随着经济的发展，流域内的污染问题日益突出，工农业生产、生活废水的无序排放，严重影响了流域的生态。
2014年，来凤县对酉水河11条一级支流勘察后发现，5条支流在城镇下游污染较重。湘西州境内流域也存在水污染问题。但是酉水流域分属4省市11个县，行政区划不同、所处河流段位不同、利益取向不同，保护力度也不尽相同，跨行政区划的流域保护始终是个难题。
一条酉水河将恩施和湘西两个民族自治州紧密联系在一起，对各地居民来说， 酉水河保护都显得刻不容缓。
2014年11月13日，来凤、宣恩两县人大常委会共同向恩施州人大常委会提交对酉水河流域实施保护的立法建议。同一时间，湘西州龙山县人大常委会联合湘西州各县人大常委会，共同向湘西州人大常委会提出立法保护酉水河的建议，跨行政区划协同立法保护酉水河的构想正式浮出水面。
2015年9月，恩施、湘西两州人大常委会在来凤县召开酉水河同步协作立法第一次联席会，深入商讨条例（草案）建议稿初稿及说明。
争议肯定是少不了的，一开始，关于酉水河的保护范围，流域内各地想法就不一样，地方利益保护及纠纷问题突出，很难形成统一意见。但在双方继续对接、沟通、探讨下，最终在协调机制、工作职责、处罚幅度等方面达成一致。
2016年5月，两州人大常委会在湖南省永顺县召开第二次联席会。将原定立法名称酉水河流域保护条例更名为酉水河保护条例。
《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》经湖北省十二届人大常委会第二十五次会议批准，于2017年3月1日起正式施行。《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》经湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，并于同年 5月1日起生效实施。这意味着，酉水河保护进入了有法可依的时代。
由恩施州人大常委会与湘西州人大常委会牵头发起，探索以跨行政区划协同立法的方式制定酉水河保护条例，开跨省区域协同立法的先河。实施六年来，酉水河流域的生态保护从“唱独角戏”到“打组合拳”，从“执法强制”到“民间自觉”，有力推动了酉水河的生态保护治理。这是我国市州级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试，为全国协同立法工作提供了一定经验。
在区域共同立法写入立法法之前，近几年在全国人大常委会的有力指导下，云南、贵州和四川三省就赤水河流域生态环境保护开展区域协同立法和联合执法，取得了明显的效果； 2022年，福建省福州、南平、三明、宁德、泉州、龙岩、莆田七市人大常委会就闽江流域水生态环境保护协同立法，七市分别制定各市《关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定》，其参与协同立法的主体之多堪为协同立法之典范。
适应地方创新治理需要，地方立法权限扩大
对于地方立法权的完善，草案中在设区的市立法权限中增加了“基层治理”事项，同时将“环境保护事项”修改为“生态文明建设”。这意味着设区的市立法权限进一步扩大。
2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。
地方立法的特点是针对性强，具体明确，便于操作和执行。
2015年立法法修改以来，面对全面深化改革的新实践、经济社会发展的新任务、民主法治建设的新进程和人民群众的新期待，各地方按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地实际出发，努力提高立法精细化精准化水平，在增强地方特色上下功夫，进行了许多有益探索，取得了良好的实施效果。
具体而言，各地方用足用好立法法关于设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上行使立法权限的规定，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、非物质文化遗产保护以及文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。
据了解，在水环境保护领域制定《石嘴山市饮用水水源保护条例》等地方性法规140余件，在大气环境保护领域制定《阳泉市大气污染防治条例》《漯河市扬尘污染防治条例》等130余件，在历史文化保护领域制定《商丘古城保护条例》《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》等130余件，在市容环境卫生管理领域制定《绍兴市市容和环境卫生管理规定》等100余件。同时，在立法形式上，许多设区的市、自治州着重针对本地特有的问题开展立法，不贪大求全，有几条就规定几条，不重复照搬上位法，取得了良好实效。
而地方立法权限的边界，决定了地方立法参与社会治理的范围。过去设区的市立法权仅有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护3项，难以满足地方的发展需求。
此前就有学者提出，在地方上，特别是设区的市一级的立法体制机制与国家治理体系和治理能力现代化的要求还有不少的差距，其主要问题集中表现为设区的市立法权限的不足。这种不足主要体现在设区的市立法事项范围的有限。如果将立法范围牢牢限定在法条规定的三类事项，将不利于发挥地方性法规在设区的市的地方治理中的积极作用。
而此次扩大立法范围是适应地方创新治理的实际需求。立法法修正草案将“环境保护事项”修改为“生态文明建设”，顺应了近几年国家对生态环境建设的重视，从被动保护变成主动建设，将为生态环境治理提供更多法律保障；在设区的市立法权限中增加了“基层治理”事项，中国人民大学教授、博士生导师朱力宇认为，这是一项“兜底”规定，即只要明确、具体，具有针对性和可执行性，特别是与法律、行政法规等上位法不抵触、不重复，为了本行政区域内的社会治理，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，都可以根据自己的具体情况，制定相关的地方性法规。
围绕立法法的修改，有专家认为，有质量的地方立法是赋权的要义。此次立法法修法，通过完善设区的市的立法权限，明确地方立法中的区域协同立法及其工作机制等妙招，为新时代地方立法工作高质量发展奠基。
