行政法规
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第36条“人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。
这一条规定与民事诉讼明显不同。字面上，行政诉讼原告一旦自愿撤回起诉，在没有新的事实和理由的情况下，不能再次提起行政诉讼，再次提起行政起诉，法院也不会受理，即使已经受理，法院也会裁定驳回起诉。原告撤诉即权利丧失难买“后悔药”。
Q
实践中，该条如何理解和操作，尤其是如何理解“同一事实同一理由“呢？
一、
对行政诉讼撤诉的司法审判政策
最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知中明确指出，各级法院要引导当事人依法行使诉权，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。也就是说要正确理解立案登记制的精神实质，在防止法院过度审查的同时，也要法院坚持必要审查。
此处也有必要强调行政诉讼与民事诉讼不同之处，
行政活动强调效率，有些具体行政行为需要依法申请法院强制执行，如果允许原告撤诉后再行起诉，就会使行政管理活动一直处于不稳定状态，影响行政效率；再则人民法院裁定准予原告撤诉，是原告自愿放弃了诉权，也经过充分的司法审查后，认为原告撤诉是符合法律规定后才准许原告撤诉的。对于撤诉当事人再次就同一事实和理由等明显不符合法定起诉条件的，人民法院应依法不予立案。
因此，从最高院的态度看，对于行政诉讼，法院对于当事人撤诉后再起诉采取了更为严格的态度。
而在民事诉讼方面，当事人配合法院年底结案率提出撤诉，而到第二年再以同样事实和理由立案的情况并不鲜见。因此，这是行政诉讼与民事诉讼在程序上的一个很大的区别。
二、
对“同一事实同一理由“与”不正当理由“的理解
同样是最高院“执行若干解释“针对原告撤回起诉的情形，有两个不同文字表述的条文，第四十四条”无正当理由“和第三十六条”同一事实同一理由“，引人深思。[1]
值得注意的是最高院引用第四十四条的一个案例表现出来的态度，即“同一事实同一理由”并列于“无正当理由”，原告起诉需同时满足“同一事实同一理由”和“无正当理由”，法院方可裁定不予受理。“本次诉讼与2012年的诉讼虽然诉讼请求不同，但依据的事实与理由相同，诉讼标的相同，已经构成重复起诉，且再审申请人对此未能提出正当理由。“（董书强、河北省石家庄市栾城区人民政府城乡建设行政管理:房屋登记管理(房屋登记)再审审查与审判监督行政裁定书）
另一种比较直接的理解是，在起诉和受理阶段，立案庭关注“同一事实同一理由“，在审理和判决阶段，审判庭关注原告有无“正当理由”， “同一事实同一理由”归属于“无正当理由”，此时，即使原告绕过立案庭，法院依然可以依据第四十四条驳回原告起诉。司法实践中，大量法院审判庭按照这个思路同时引用第三十六条和第四十四条做出驳回起诉裁定。
还有的法院在审判活动中认为，第四十四条实际上补充了第三十六条，即在第三十六条“原告主动撤诉”的情形的基础上补充了“法院按撤诉处理”的情形。这种观点比较别致，也有一定道理。“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项“起诉人重复起诉的”、第（九）项“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的”规定，唐良应按撤诉处理后，无正当理由再起诉的，人民法院不予受理。“
可以看出，实践中各级法院关于第四十四条和第三十六条的关系是众说纷纭，莫衷一是。
三、
“同一事实同一理由”的实证分析
案例可能仅代表法律解释多样可能性中的一个，与以往的案例不一致的决定可能并不违背法律的本意。但由于目前没有关于“同一事实同一理由”更加详细的权威解释，可以认为各级法院裁判具有较高的参考价值。在北大法宝司法案例库检索到相关案例共计55篇，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，包括最高院“惠东县大岭镇澄溪村民委员会诉惠东县人民政府等登记纠纷案”一案在内，法院多采用《若干解释》第36条，不予受理，即使受理，也会裁定驳回原告起诉。
1、原告前诉错列被告
……本院认为，裁定准许原告岳振兴撤诉。现岳振兴以同一事实和理由重新起诉，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款“人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”的规定，原审法院不予立案并无不当。另，上诉人如果错列被告，予以变更即可……上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回……
——岳振兴行政裁定书案 (2016)冀01行终557号
2、原告后诉增加当事人
……本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条第一款、第四十四条规定、本案上诉人撤诉后又提起诉讼，虽增加了当事人，但两次诉讼系同样的事实理由，诉讼请求也相同，属于重复诉讼。因案件已经受理，故应驳回起诉……
——李运明土地行政登记行政裁定书案 (2016)鲁13行终273号
3、原告前诉无正当理由拒不到庭
……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款规定、”本案中，原告赵金其在（2016）鲁15行初78号行政案件开庭时，无正当理由拒不到庭，是对其诉权的自动放弃，后原告赵金其又以同一事实和理由再次提起诉讼，属于重复起诉，依照上述规定，应依法裁定驳回原告的起诉。……
——赵金其与临清市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)案 (2016)鲁15行初90号
4、后诉起诉请求为前诉起诉请求必经程序
……现起诉人韩启祥、韩入格牙又以同一事实和理由向本院起诉……且本此起诉请求撤销《集体土地使用证》变更登记行为系前次起诉请求撤销《集体土地使用证》颁证行为的必经程序，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十六条第一款规定“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”本案符合该条法律规定，应不予受理。
——韩启祥等人与化隆县国土资源局行政撤销案 (2017)青02行初4号
可以看出，实践中法院执行该条，尤其是对“同一事实同一理由”的适用从严，通常容易想到的变更原诉当事人和变更后诉起诉请求（后诉起诉请求法院判决撤销的行政行为为前诉起诉请求法院判决撤销的行政行为的必经程序）的再起诉的手段，都被法院认定为同一事实同一理由，裁定不予受理或者裁定原告驳回起诉。
小 结
综上所述，行政诉讼原告撤诉的，其诉讼权利很可能永久的丧失。因此原告在撤诉时不仅要考虑自己是否符合撤诉要求，能否被法院准许，同时撤诉还要重点考虑后果，因为一旦撤诉被准许，原告无法以同一事实和理由再行起诉，很难提出不同事实不同理由，将丧失请求司法保护的最终救济权利。
[1] 《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
起诉与受理
第三十六条 人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。
审理与判决
第四十四条 有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
(九)已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
作
者
简
介
刘 洋
中伦文德律师事务所
律 师
北京办公室
杨 璨 灿
中伦文德律师事务所
实习生
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