伴随城镇化、工业化进程的加快，乡村地域正经历着经济社会发展方式转变、土地空间重构、生态环境急剧变化等过程。本文基于乡村发展的问题诊断，结合村庄规划在国土空间规划体系中的定位，明晰乡村空间治理对村庄规划的需求，从村域“人—地—产”耦合互动机理、村域承载力提升的村庄规划标准、基于分区分类的村域差别化治理等方面，为村庄规划编制提供理论与方法支撑。
人口组成老弱化
农村人口老龄化程度逐渐加深，青壮年劳动力流失严重。受到乡城经济发展水平差异的影响，高收入优势引导农村剩余人口向城镇转移。随着城镇化的快速推进，农村青壮年劳动力正大量流失，致使农村老年人口比重上升、留守妇女和儿童数量上升，农村人口年龄结构逐渐呈现沙漏型或倒三角型。农村人口特征不仅体现在老弱化程度的加深，其受教育水平普遍较低也使得乡村振兴面临人才匮乏的问题。乡村的发展和治理离不开“人”这一主体，随着人的老龄化，“乡村病”日趋严重，乡村衰落成为一种必然的趋势。
土地利用荒废化
农村土地被撂荒的现象严重，城乡统一的土地市场缺失导致宅基地等沉睡的资产难以盘活。随着农村人口快速向城镇转移，老弱化的劳动力难以支撑农村的产业发展，土地被撂荒较为普遍，耕地复种指数降低的“隐性撂荒”也逐渐增多；农村土地耕作条件差、农地流转渠道不完善等，加剧了农地撂荒。但人口的外流并不意味着宅基地社会保障功能的减弱，“原地改扩建”、“建新不拆旧”的现象严重，大量宅基地被闲置，土地空心化、荒废化现象日益严重。
产业结构单一化
农村产业结构单一、产业基础薄弱、产业生产效益低。农林牧副渔为主的农业生产仍为主导产业，与农业配套的二、三产业发展滞后，尤其在贫困地区，村域的资源匮乏和生产条件缺失严重制约着二、三产业的发展。家庭小规模生产方式制约着农业现代化生产要素投入，农业生产效益低；由于向城市迁移的劳动力并未获得与城镇居民同等社会保障福利，缺乏经济激励而制约了土地流转，限制了农业的规模化生产，规模经济效益也难以实现。而在人文景观丰富、乡土文化浓厚、生态环境优良的村庄，因长期缺乏完善的村域规划引导，乡村的基础设施条件、土地要素支撑、政策环境等基础条件不完善，导致乡村产业结构单一，特色产业、一、二、三产融合模式难以培育。
环境质量污损化
由于缺少村庄规划，乡村环境治理体系不完善，乡村农业生产环境污染严重，人居环境受损。首先，农牧业生产中农药、化肥、除草剂、地膜和激素等过度使用，致使土壤和水体污染加深，直接影响农业生产环境。其次，村庄垃圾站、厕所等基础设施配置不合理和不完善等问题，导致生活垃圾难以集中处理，以居民点为中心形成点源污染，影响到村全域的生态环境。此外，村域生态用地比例较少，且空间分布较分散，村庄规划缺失导致生态网络体系构建、生态要素的布局与风貌特征营造等缺乏科学指导。
国土空间规划体系中村庄规划定位
综合以往研究，本文认为村庄规划是对村庄全域资源要素的综合规划，是基于人口老弱、土地荒废、产业单一、环境污损等乡村发展面临的现实问题，研究村域“人—地—产”等多元要素耦合机制，统筹农户意愿、土地利用、产业发展、居民点布局、基础设施与公共设施建设、人居环境整治、生态保护修复和历史文化传承与保护等乡村空间治理的核心内容，考虑村庄类型、资源禀赋与发展阶段，以保护和发展为目标，差异化的协调农业、生态与建设空间，对全域空间进行系统安排与治理的村域规划。
乡村空间统筹治理对村庄规划的需求
乡村空间统筹治理需要综合分析乡村系统内外因素的阶段特征、演变规律、相互影响与作用机制，合理配置要素资源，通过乡村地域的组织、空间与产业重构，实现要素间良性互动与耦合，从而促进乡村振兴与生态保护。村庄规划是乡村全域空间统筹治理的重要手段，其编制需要符合乡村空间治理的需求与基本规律。
村庄规划应系统分析村域自然资源禀赋、经济发展阶段和区域分异特征，结合国家生态文明和乡村振兴战略要求，确定村庄发展定位，在进行“人—地—产”现状规模及结构分析的基础上诊断其发展与保护面临的主要问题；而基于村域耕地承载力和建设用地承载力提升的村域资源环境承载力关键要素识别及其阈值研究，将为村域空间治理与“人—地—产”重构提供定量标准，该研究框架将为村域定位、产业发展、土地利用（指标管控、格局调整）、基础设施配套、生态整治修复等村庄规划的关键内容提供直接的理论支撑与方法参考。
图1为乡村空间统筹治理的村庄规划编制思路框架，为破解乡村发展面临的问题提供了基本思路：（1）从单一的人居环境改善扩充到村庄全域空间重构和环境治理；（2）从最初的只关注农业发展问题转向三产融合发展路径的探索；（3）逐渐强调人在村庄规划编制中的重要地位。
为推进乡村空间治理体系与治理能力的现代化，参照乡村空间统筹治理的村庄规划编制分析框架，本文进一步深入剖析村域“人—地—产”等要素关系及互动机理的基础上从村域耕地承载力、建设用地承载力的视角，研究提升村域承载力的关键制约因素及其阈值，为村庄规划提供定量标准；同时，根据不同区域、不同类型村庄发展的主体功能区类型、资源禀赋、经济发展阶段等，确定村庄发展定位，研究其差别化的治理机制，这些是乡村空间统筹治理的村庄规划编制与实施需要研究的关键科学问题。
村域“人—地—产”耦合互动机理
乡村发展影响因素包括资源禀赋、空间布局、社会经济与制度等。人口、土地、产业是影响乡村发展的三个核心要素，任何一个要素的变化都将带动其他要素转变，进而引导乡村要素相应转变。
村庄规划编制除满足上位规划指标管控等要求外，需要统筹村域要素配置，需更关注人口的变化趋势和村庄发展、农业生产、村民生活、资产处置等人的意愿。以乡村人口的变化趋势为逻辑主线，则可以从两个角度探索村域“人—地—产”的耦合机理。其一，当外流人口以“城市人”的身份永久定居城镇时，作为城镇公共资源的享有者，其位于乡村的土地和住房失去部分保障功能，可利用相关法规和经济激励等政策措施引导宅基地自愿有偿退出，从而释放部分用地空间。其二，规划通过对村庄人口现状及变化趋势的判断，再融合村民居住、就业等意愿，对乡村全域土地要素重新配置，构建合理的村域“三生”空间布局；同时，深入挖掘村域的特色自然资源与历史民俗等人文资源的基础上，确定乡村产业融合发展路径，培育乡村特色产业，并配置相应的基础设施、公共设施和生产用地，支撑产业发展。
重点关注农村常住人口，人口规模决定着村庄未来的用地需求。在深入分析村域常住人口规模和结构的基础上，综合研判村庄发展潜力。基于农户意愿安排村域“人—地—产”要素配置，首先，对于“三生”空间的合理布局，基于居住意愿调查掌握宅基地可腾退规模和村民居住偏好，据此确定村民集中居住区的选址与用地规模，引导村民向集中居住区安置；其次，基于居住房屋、公共服务设施、基础设施等生活意愿、历史风俗等无形资产处置的意愿调查，细化完善居民点集中区的规划设计；再者，基于农户家庭特征和流转意愿调查，分析村域耕地规模与结构、种植偏好等，综合判断村域农业生产潜力，引导农户进行土地流转和农地整治，促进农地规模经营；然后，结合村域资源禀赋特征和农户种植意愿调查，促进特色农产品生产与深加工、特色旅游等三产的深度耦合；最后，基于农户生态保护意愿和村域生态要素调查，营造符合村域生态环境特色景观格局，研究污损化村域环境的生态修复措施，匹配乡村旅游业的发展需求。
在“人—地—产”耦合互动关系分析过程中，人的意愿是系统治理的决定性因素与基础，而土地是系统的物质载体，产业是系统治理的路径。基于农户意愿，结合村庄资源要素本底和发展阶段，通过盘活村域闲置宅基地和集体经营性建设用地，满足新产业、新业态发展用地需求，形成一、二、三融合的产业结构；通过村庄规划安排村域“三生”空间，统筹全域土地要素整治重构乡村空间，从根本上解决乡村“人—地—产”空心化和乡村“三生”空间失序的问题，优化用地结构与布局，保障产业发展、环境保护的用地需求，实现“人—地—产”要素的系统耦合，提升要素利用效率，构建山、水、田、林、路、村的美丽乡村画卷。
图2 基于“人一地一产”耦合分析框架的存在规划
村域承载力提升的村庄规划标准
资源环境承载力是基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。本文将村域土地承载力定义为：在村域资源环境要素约束下，土地所能承载的最大开发规模与生产能力，村庄规划需要分析村域承载力提升的关键影响要素及其阈值，为承载力提升的村庄规划标准制定提供参考。
➢（1）耕地承载力关键影响要素及其阈值
耕地的承载力主要是评估粮食产能，识别其关键影响要素。分析粮食生产潜力的主要影响因素，根据FAO粮食生产潜力评估的农业生态区划（AEZ）模型，确定耕地受各种自然要素影响。同时还受到要素投入（农药、化肥等）和种植偏好（农户行为引致的种植结构、复种指数改变）等影响。这些因素综合决定村域的粮食产能，进而影响以粮食生产为表征的耕地承载力。相对于自然条件等不可改变因素，耕地规模、土壤质量及管理、要素投入、种植偏好等因素是决定村域耕地承载力的关键可调控因素，研究其合理的阈值区间，是村庄规划进行土地利用结构调整、确定耕地规模及其产业规划标准的关键依据（图3）。
耕地承载力需要确定关键影响要素的阈值。通过分析区域粮食自给率的设定情景（考虑主体功能区差异），运用粮食生产或AEZ模型，可测算村域一定粮食自给率的粮食产量预期下村域耕地规模；研究要素投入、种植偏好等农户行为对粮食单产的影响及其门槛效应，通过建立要素投入、种植偏好与粮食单产的门槛阈值模型，确定其关键表征指标的阈值范围，为差异化的村庄规划的农地安排与产业发展提供参考。
图3 耕地承载力测度理论框架
➢（2）建设用地承载力关键要素及其阈值
建设用地承载力指一定的资源环境和土地约束下所能承载的人口和产业规模。本文基于东部农户品主产区的江苏东台市、西部生态脆弱区的甘肃甘州区典型村镇调查，诊断村域建设用地利用存在的问题（图4），识别村域建设用地承载力的关键影响因素。
建设用地承载力同样需要确定其关键影响要素的阈值。基于村域生态环境约束，构建建设用地格局对村域环境质量、生态系统服务影响的计量模型，确定村域生态环境优化、生态系统服务提升的建设用地开发强度、地均产出、格局管控的阈值标准；结合农户意愿调查，研究农户满意度提升的宅基地标准、公共设施建设标准、景观风貌保护标准等，据此测算土地开发强度和人均用地标准约束下的村域人口承载规模；研究基于村域土地开发强度和宅基地用地标准，结合产业发展及土地集约利用预期，确定村域集体经营性建设用地的适度规模，为差异化的村庄建设用地规划提供依据。
图4 建设用地承载力测度理论框架
基于分区分类的村庄差异化治理
不同的村庄其资源禀赋、发展阶段、“人—地—产”要素组合及其内在互动机制各不相同，治理面临的资源环境问题也不一致，因此，村庄发展定位也有差异。基于村庄规划的村域治理，实际上是基于“要素—结构—功能”视角将乡村系统的各种要素进行综合分析，考虑村庄区域特征、发展定位的差异，研究不同类型村域差异化的治理方案。
➢（1）村庄类型划分
本文村庄类型划分结合资源禀赋、主导功能、发展水平等，对四类村庄进行细化，体现区域资源约束、村庄发展定位。
资源约束分区：基于全国主体功能区划定城镇发展区、农业发展区和生态旅游区，同时根据区域发展现状水平、发展约束条件等，综合确定村域资源禀赋特征分区。在全国主体功能分区基础上，进一步划分为水资源约束地域、水环境约束地域、土地资源约束地域、生态敏感地域、自然灾害胁迫地域等。
村庄发展分类：结合村域的经济发展水平、产业结构、人口流动、土地利用现状、区位条件等，识别村域发展的主要优势，诊断村庄发展面临的问题，结合区域资源约束，从而确定合理的村域发展类型，可分为：城郊融合型（商旅发展类）、农业集聚提升型（都市农业类、粮食农业类、经济农业类）、工业集聚提升型（工矿发展类）、生态集聚提升型（生态保育类）、特色保护型和搬迁拆并型等。
➢（2）村庄差别化治理
村庄差别化治理需根据区域资源约束和村庄发展定位，分析村域“人—地—产”耦合互动机制，从村镇体系、人口规划、产业发展、土地利用、公共设施、文化与景观风貌保护、治理对策等村庄规划的核心内容，研究提升村域土地承载力的差别化治理路径。村镇体系需考虑村庄人口、产业现状及其在区域中的定位，合理确定“重点镇—一般镇—中心村—一般村”的村镇体系；从结构治理、边界管控、清单治理、规划许可等方面建立全域、全类型的村域用途管制制度。
结合前述村庄分类，尝试构建乡村空间统筹治理的村庄规划差别化治理路径（表1）。
表1 乡村空间统筹治理的村庄规划差别化治理路径
结论
（1）乡村空间统筹治理的基本逻辑是有效解决乡村发展问题，实现乡村振兴。伴随快速的城镇化、工业化进程，乡村地域正经历着经济社会发展方式转变、土地空间重构、生态环境急剧变化等过程。乡村空间治理研究需要遵循“乡村转型发展的过程格局—乡村要素的演进机理—乡村空间的优化标准—乡村差异化治理对策”的逻辑主线，其也是村庄规划编制需要研究的关键科学问题。
（2）村庄规划涉及社会经济战略、产业发展、空间布局、设施建设、治理对策等，从村域“人—地—产”耦合互动机理、村域承载力提升的村庄规划标准、基于分区分类的村域差别化治理等关键科学问题为村庄规划编制提供理论与方法支撑。村庄规划编制应立足于乡村转型的特征，考虑乡村发展转型“人—地—产”互动演变过程与驱动机制，结合其区域资源约束和村庄发展定位，确定村庄发展的类型与定位，从耕地承载力、建设用地承载力等方面研究村域承载力的关键影响因素及其阈值，研制承载力提升的村庄规划标准，并提出符合村域实际的差异化的治理模式与治理对策。
讨论
村庄规划需要平衡“三类”空间结构与布局，将生态环境、耕地基本农田、历史文化保护，与民居改善、设施完善、经营性用地安排等进行协调，规划村庄发展蓝图。既需要“刚性”的指标与边界管控，也需要“弹性”的维护村落传统布局和风貌保护，完善公共空间和相应设施统筹布局，实现“人口集聚—产业兴旺—格局优化—生态宜居”的可持续发展。乡村空间统筹治理，涉及众多目标约束，具有高度的复杂性，本文仅进行了初步探讨，未来需要融合土地、地理、城乡规划、公共管理等多学科理论与方法，运用系统的观点，深入调查乡村治理主体村民的意愿，围绕乡村要素的多目标耦合机理、符合地域特征的村庄规划方案、村庄差别化的治理对策等核心问题，不断深入的开展研究。
文章来源：中国土地科学
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