一、当前纳税评估面临的具体问题
一是法律上存在地位欠缺。在当前依法治国大环境下，行政机关各项工作都要有法律法规上的依据，对于纳税人来说，法无禁止则为许可。对于行政机关来说，法无授权则不可为。目前我国纳税评估没有得到法律的授权，翻遍税收征管法及相关法律，并无“纳税评估”这一字眼，纳税评估“师出无名”，目前开展纳税评估的主要依据为《纳税评估管理办法》及《纳税评估工作规程》，作为一份规范性文件，其法律效力和级次都很低。
二是操作上存在越界风险。这里说的界限指的是纳税评估和税务稽查之间的界限，纳税评估处理的问题有一种是因为纳税人在政策理解上出现偏差造成的错误。而《征管法》第六十三条规定，“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。”如果纳税评估以纳税人理解错误来处理涉税问题，而纳税人的行为又属于征管法上偷税所列举的三种情况，这种情况很容易造成处理问题时越界，评估处理了偷税问题。
三是实践上存在权限制约。按照《纳税评估工作规程》，“纳税评估是指国税机关根据纳税人的申报资料及其他征管信息，按照一定的程序，运用一定的手段和方法，进行审核、比对、分析、核查，对纳税人一定时期内申报纳税的真实性、准确性进行综合评估的工作”。而《征管法》第五十条、第五十六条规定，税务机关只有在进行税务检查时，才有权向有关单位调查与税务有关的情况。纳税评估不属于税务检查，事实上是无权取得第三方征管信息的。实践中，税务机关仅仅依据纳税申报资料和税务机关内部电子数据开展纳税评估，造成纳税评估效果低下，从而影响到基层工作的积极性。
四是法治上存在执法漏洞。在当前任务治税思想还未完全根除，个别税务机关为了完成税收收入任务，通过纳税评估临时性组织一部分收入，达到寅吃卯粮的效果。另一方面对税务稽查来说，由于稽查带有的惩罚性质，对偷税要处以罚款，有的纳税人也会为了不被罚款，受到稽查时，可以将一些问题以税务稽查来处理，另一些问题通过纳税评估来处理，给纳税人留下了规避惩罚的制度缺口。这两个方面的问题都是纳税评估给税收法治留下的漏洞。
五是征管上存在界限模糊。《征管法》第六十三条对偷税的定义，“经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税”，从中我们可以发现，纳税申报是偷税和非偷税的界限。纳税评估的存在是税务机关纳税人纳税数据与其他纳税人的情况展开对比，评价纳税人的纳税情况，帮助纳税人分析找到原因，纳税人再进行补充申报，再处以加收滞纳金的处罚。这样的制度模糊了纳税申报的界限，纳税人不如实、完整进行纳税申报，税务机关发现后，进行补充申报仍然是个出路，还不用付出太多代价。纳税申报的界定作用不再重要，违法成本如此之低，无形中会助长纳税人虚假申报。
六是工作上存在执法风险。当前对纳税评估入库数的考核是征管质量考核的一项重要指标，在这种考核机制下，应当移交稽查查处的偷税案不再移交；应当次月申报缴纳的税款，提前以纳税评估的方式组织入了库；有些纳税人通过评估自行申报入库了，但纳税人心存侥幸，没有完全申报，而使评估指标达到既定指标。出现上述列举的现象，都和依法治税背道而驰，在现在失职渎职追究严格的情况下，应当移交稽查甚至应当移交公安部门查处的，没有主动移交，会不会被以失职渎职追究责任。这无形中增加了干部的执法风险，这也是基层对纳税评估积极性不高的另一个原因。
二、造成纳税评估尴尬局面的主要原因
一是理论定位分析。纳税人由于知识水平问题、能力问题或者是其他客观原因，造成客观上申报不完整、不全面，纳税人没有主观故意，进行纳税申报时有可能出现少报漏报问题，在纳税人申报完成后，税务机关通过开展纳税评估，及时给纳税人纠错。但是对于一些主观故意或者多次评估中发生同类涉税违法问题的，应当给予坚决打击。所以说从理论上定位，纳税评估是纳税人主动申报的，不存在主观故意少缴税款的。而存在少缴税主观故意的情况就应当由税务稽查来予以惩戒。如果纳税评估和税务稽查在理论上处理的问题类型混淆不清，在实践中自然会出现问题。
二是法律定位分析。实践中，基层税务机关仅仅依靠掌握的申报数据，提醒纳税人可能存在问题，纳税人主动补充申报缴纳的情况是少之又少。主要还是靠税务机关分析查找和评估，督促纳税人补充申报、补缴税款。也就是说，事实上我们的纳税评估更类似于一种税务检查。因此，建立以税务稽查为主或者是稽查下面的评估制度，评估成为稽查选案的一个步骤，或者一个程序，也成为主要案件来源，使应当打击的对象受到精准打击。如此一来，在现行法律不修改的前提下，税务机关开展评估的法律地位和收集证据都将于法有据，有法可依。避免纳税评估非管理，也非检查的尴尬。
三是管理和服务关系分析。过分强调纳税服务，而弱化了税收管理，或者过分强调管理而弱化服务，都会混淆征纳税双方的权力义务关系。税务机关应当对纳税人提供优质的服务，对于违法犯罪行为也应当给予应有的打击。服务和管理不可偏废，不可畸轻畸重，实现提高税法遵从度、提高纳税人满意度、降低征纳成本、降低税收流失率的目标，既要靠服务，也要靠管理。这其中提高税法遵从度和降低税收流失率更主要靠管理，而提高纳税人满意度和降低征纳成本更多要依靠服务。
三、纳税评估今后发展的方向
首先，要找准法律定位。如果把纳税评估定位为税务稽查的一个步骤，在下达检查通知前，先行开展评估，和纳税人约谈一下，入户检查前给纳税人一次申报机会。在税务检查前，再给纳税人一次改正机会或者适当的提示，让纳税人再来一次补充申报，既体现了人性化管理，也对纳税人主观故意进行一个定性分析，有利于税务稽查精准打击。突出纳税申报的法律地位，纳税人主动申报的问题以纳税评估处理，不是纳税人主动申报，而是有其他证据证明的问题，以税务稽查处理。
其次，税务工作职责和流程要清晰。纳税评估就是要建立以税务稽查为核心，把纳税评估包括在选案环节内，来应对各种风险问题，实施精准管理。上级税务局按一定的标准选取风险企业，下发到稽查部门，稽查部门根据所掌握的申报情况由纳税评估先行甄别，评估发现疑点能够排除的，直接排除，无法排除的，和纳税人约谈，约谈过程进行定性分析，纳税人有少缴税款的主观故意，转稽查部门精准打击，确实没有主观故意性的，约谈后以评估处理，工作中对税务稽查和纳税评估捆绑考核。
最后，要突破信息获取瓶颈。《征管法》第五十七条规定，“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”《征管法实施细则》第四条，“地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”但在实际工作中，无论税务检查还是纳税评估，税务机关从其他部门取得一些涉税信息还存在一定困难。因此，要充分利用“互联网+”技术，搭建一个跨部门的信息共享平台，提高第三方涉税信息利用率，发挥大数据优势，服务纳税评估工作精准开展。
黎城县国家税务局副局长 祝志军
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