一、《未成年人保护法》应当进一步明确“福利法”的基本定位
如何处理《未成年人保护法》与其他涉及未成年人保护的法律之间的关系，是该法从制定到修订始终未能得到科学、合理认识的难题。
曾经有观点认为，《未成年人保护法》在未成年人法律体系中居于“小宪法”的统领性地位[1],其主要规定的是未成年人保护的基本原则与重大问题，并因此区别于其他涉及未成年人保护的法律。在2006年修订时，为了回应针对该法操作性不足的批评，开始确立“凡是其他立法有明确规定的，本法不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，在本法修订中尽可能作出明确规定”的立法思路，这一思路也为本次修法所继续。[2]
然而，这样的立法与修法思路值得反思,并不能合理区分《未成年人保护法》与其他涉及未成年人保护法律之间的立法空间，不能明确《未成年人保护法》的立法重心，也让《未成年人保护法》要么没有可操作性，要么侵蚀了其他法律的立法空间而成为“鸡肋之法”。
基于上述反思，笔者一直建议《未成年人保护法》的基本定位应当是“福利法”，简单的说，其立法、修订的主要思路是根据国家亲权原则，在法律关系上主要调整的是国家与未成年人的法律关系，在保护责任主体上重在规定国家应当做什么，在保护对象上重在规定保护困境儿童及未成年人的受保护权。由此，将《未成年人保护法》与其他调整与未成年人有关法律在立法空间与重心上区别开来。[3]
从这个视角看二审稿，有诸多值得肯定的重大进步。例如，第三条使用“国家保障”未成年人的四大基本权利的表述。但宜进一步根据此思路完善相关具体条文，以下也基本上是按此思路而提出具体条文的完善建议。
在针对草案一审稿的建议中[4],笔者着重指出《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》的协调性存在严重问题，未能合理区分两法的立法空间。本次修法将两法同步修订，是难得的一次合理区分两法立法空间的机会。但很遗憾，从二审稿的内容来看，这一问题虽然有改进但仍然存在较大的问题。考虑到二审之后完善的可行性，建议将下述明显属于预防未成年人犯罪的条款移入《预防未成年人犯罪法》之中：
1. 第十七条第（二）（三）（四）（六）（七）项关于监护人预防未成年人犯罪的具体职责
第十六条第（九）项已经与《预防未成年人犯罪法》做了衔接性规定，第十七条的上述详细列举父母或者其他监护人预防未成年人犯罪责任的规定侵蚀了《预防未成年人犯罪法》的立法空间，明显不协调。同时，对于学校、社会等的预防未成年人犯罪职责也没有在《未成年人保护法》中做列举式详细规定。
2. 第八十六条关于专门教育和专门学校的规定
中央《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》明确“专门学校是教育矫治有严重不良行为未成年人的有效场所。专门教育是国家教育体系中的组成部分，也是少年司法体系中具有‘提前干预、以教代刑’特点的重要保护处分措施”。将预防未成年人犯罪的典型保护处分措施，也是本次修订《预防未成年人犯罪法》应当着重完善的内容，规定于《未成年人保护法》之中，令人费解。如果认为二审稿的这一条属于所谓“衔接性”规定，如何处理两法条款内容的重复问题？同时，还有大量其他需要衔接的内容为何不在《未成年人保护法》中做规定？
专门教育在性质上属于保护处分，且应考虑适用的司法化改造，因而适宜将其置于“司法法”性质的《预防未成年人犯罪法》之中，而不宜规定于“福利法”定位的《未成年人保护法》中。这样做的好处有二：一是可以从法律层面给予专门教育制度正当、合理的性质定位，避免规定于《未成年人保护法》之中而无法得到专门的高度重视，有利于其专业化、体系化、司法化发展。二是可以明确适用对象，区分保护与惩罚，破解“一罚了之、一放了之”的现实困境。将专门教育置于《预防未成年人犯罪法》之中，可以明确其适用对象是罪错未成年人而并非一般意义上的未成年人，也在很大程度上明确了专门教育有保护处分下的惩罚成份，实现“宽容而不纵容”的罪错未成年人保护理念。
3. 第三十七条、第一百二十八条第二款关于“学生欺凌”的规定
学生欺凌具有发生在学生之间的“同侪性”与“侵害性”特点，轻则属于不良行为，重则可以构成刑事犯罪，属于典型的未成年人罪错。就学生欺凌现象而言，主要是“预防”乃至“惩戒”甚至惩罚，而非“保护”问题。从一审稿到二审稿，始终将学生欺凌规定于《未成年人保护法》而非《预防未成年人犯罪法》之中，作为长期研究未成年人犯罪的学者，难以理解将典型的未成年人罪错行为规定于《未成年人保护法》的逻辑与理论基础究竟为何。就第三十七条的内容而言，主要规定的是学校预防、制止、处理、报告学生欺凌的责任。第一百二十八条第二款对于学生欺凌的界定，也明确其属于典型的未成年人罪错行为。
此外，第一百二十八条第二款对于学生欺凌的界定照搬了相关政策文件的定义。这一定义对于学生欺凌的界定过于宽泛，没有遵循必要的“谦抑原则”，没有体现学生欺凌的“重复性”“控制性”特征。“学生欺凌”这一社会广泛关注而又沉重的“标签”如果定义过于宽泛，不仅有悖于未成年人成长特别是青春期的特点，也可能给学校、教育行政部门带来巨大的安全压力。相对而言，暂时不在《未成年人保护法》或者《预防未成年人犯罪法》中确认政策文件中不准确的定义，可能是一种更为妥当的立法选择。
政府保护单独成章，不再“藏”在社会保护之中，是本次修订草案的重大进步。但是，仍然“躲”在家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护之后，不能不说美中不足。有意思的是，在2006年反对政府保护单独成章的理由，仍然是今天支持二审稿将政府保护“躲”起来的主要理由。
政府保护章的序位不只是立法逻辑问题，更是立法理念问题。将“政府保护”躲在“家庭保护”之后则表明我国在未成年人保护问题上还未真正厘清政府与家庭之间的关系。政府保护前置于家庭保护之上，彰显的是国家亲权理念，体现的是国家亲权高于父母亲权的基本立场。这样的序位，为本法设计完善的国家监护制度提供了更进一步的法理支撑。同时，将政府保护置于家庭保护之前，并不否认家庭保护的基础性地位，恰恰相反体现的是政府监督父母履行监护职责，强化家庭保护的基础性地位的立场。
“保护未成年人，处理涉及未成年人事项，应当坚持最有利于未成年人的原则，符合下列要求……”
理由：
“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作责任机制,统筹、协调、督促、指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。责任机制具体工作由同级人民政府民政部门或者省级人民政府确定的国家机关承担。”
相应地，将第八十条中的“协调机制”修改为“责任机制”。
说明：
此修改建议建议主要体现在两个方面：一是将“协调”机制改为“责任”机制；二是基于国家亲权原则的要求，明确省级人民政府只能确定“国家机关”具体负责未成年人保护工作。
理由：
1. 将“协调”改为“责任”意在克服类似协调机制的形式化弊端，尽可能克服责任稀释困境，同时也是第六条共同责任原则的要求。
二审稿中“协调机制”的提法较为不妥，容易造成各部门之间“协而不做”，所以，必须要强化未成年人保护工作的责任机制，也可以明确这一协调机构的执法责任主要主体的地位。
2. 二审稿增加“或者省级人民政府确定的部门承担”的表述，照顾到了我国地域之间的差异性，值得肯定。但是这一表述留下了政府部门“弱化”未成年人保护责任、背离国家亲权原则及未保法福利法定位的空间，故建议增加省级人民政府只能确定民政部门之外的其他“国家机关”承担的限制。
从实践来看，目前地方省市关于未成年人保护委员会办公室的设置有四种模式，除了二审稿规定的“民政部门模式外”，还有上海的“教育行政部门模式”、部分省市试行的“检察机关模式”以及大多数省市采取的“共青团模式”。
共青团为群团组织，可以受政府委托承担一定未成年人保护职能，但是由其牵头作为未成年人保护委员会的具体责任部门，不合法理、其也无此牵头能力。如果《未成年人保护法》不做省级人民政府只能确定“国家机关”具体负责未成年人保护事务的限制性规定，通过修法强化未成年人保护工作的祈愿将再一次落空。
尽管笔者建议将“协调机制”改为“责任机制”的表述，然而如何确保其运作仍然是一大挑战。建议在总则中第九条之后增加一条作为第十条，增加建立未成年人保护综合反应平台，具体表述如下：
未成年人保护工作责任机制具体工作部门应当牵头建立包括监测预防、发现报告、应急处置、转介帮扶、督查追责为一体的未成年人保护联动反应平台，履行以下职责：
（一）共享相关信息、数据，建立未成年人保护状况数据库及监测预防机制，依法提供侵害未成年人违法犯罪人员信息查询等服务。
（二）开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理涉及未成年人权益的求助、投诉、举报。
（三）建立应急处置专业化队伍，联合公安、应急管理等部门及时处置侵害未成年人权益的紧急事宜。
（四）对所受理的未成年人保护事项进行研判，转介相关成员单位和部门进行帮扶干预。
（五）督促有关有关单位和部门各负其职，做好未成年人保护工作，对于存在渎职等情形的依法予以追责或者移送相关部门查处。
理由：
当前，我国未成年人保护具体工作存在着“发现难”“报告难”“干预难”“联动难”“监督难”“追责难”等六大难题，严重影响未成年人保护整体工作与个案处理的效果。因此，必须在《未成年人保护法》的框架内以法律形式明确综合反应平台的建设，使得我国的未成年人保护工作有具体的机制和平台加以应用，避免未成年人保护工作的协调机制空洞化、分散化，成为定期召开一次联席会议形式的简单化模式，而是要形成有主体、有职权、有制度、有工作平台的未成年人保护工作的有效格局。对于具体工作机制和平台的建设是迫切需要的，从避免恶性个案的频繁发生，必须要从全国制度层面上确立破解未成年人保护具体工作中存在的“六大困境”。换言之，《未成年人保护法》不应当是宏观而无法落地，必须是能够有具体的平台来展开工作，使得各有关部门的工作能够有合作载体以集中职能、形成合力。
“任何组织或者个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。
负有未成年人保护职责的国家机关、密切接触未成年人的单位及其工作人员，发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向未成年人保护热线或者公安、民政、教育等部门报告。
未成年人保护热线或者有关部门接到涉及未成年人的检举、控告或者报告，应当依法及时受理、处置，并以适当方式将处理结果告知相关单位和人员。”
理由：
接收涉及未成年人的检举、控告或者报告端口应当尽可能统一、便捷，在未保法增加设置未成年人保护热线的情况下，宜明确将其作为统一及首要的接口。
“对于各级国家机关履行未成年人保护职责情况，由人民检察院实施法律监督。”
理由：[5]
一是有其合法性。宪法和人民检察院组织法明确规定人民检察院是法律监督机关，并未限定于诉讼监督，明确人民检察院对各级国家机关履行未成年人保护职责情况实施法律监督的职责，没有超出检察机关的法定职责。
二是有其可行性。从最高人民检察院到基层人民检察院，检察系统建立相对完善的未检专门机构体系，可以有能力实施法律监督。同时，事实上各级未检部门已经在通过检察建议、公益诉讼等方式行使这一职责。
三是有其合理性。建立负有未成年人权利监察职能的机构，监督政府机构等依照国际义务处理与儿童有关的问题和提高公众的儿童权利意识，是各国保护未成年人权利的重要制度设计。实际上早在2002年，联合国儿童权利委员会即强调：“每一个国家都需要一个独立的人权机构负责促进和保护儿童的权利。委员会最关心的是该机构，不管它如何构成，应能够独立并有效地监督、促进和保护儿童的权利。” 对于未成年人权利监察机构，各国的设置模式有所不同。例如，在1981年统领“儿童事务监察使法案”，设置了儿童事务监察使专门负责儿童权利监察职能。澳大利亚则是在议会下设青少年委员会，承担类似职责。根据我国的实际情况，专门设置未成年人权利监察机构有难度，但是明确由人民检察院行使未成年人保护法律监督职责，监督各级国家机关保护未成年人职责履行情况，则是合理的。
四是有其必要性。近些年来，我国涉及未成年人的恶性事件频发，引起社会各界高度关注，其背后都有相关部门渎职失职的因素。明确由检察机关承担监督职责，将有效督促国家相关部门切实履行未成年人保护职责，能够最大可能的避免“责任稀释”，强化对未成年人的保护力度。
一是在第十六条之后增加强化家庭场所安全的如下专门条款：
“父母或者其他监护人应当确保未成年人生活的家庭场所安全，根据未成年人成长年龄阶段特点采取相应措施，排除触电、烫伤、高坠等安全隐患。
居住于二层以上高层建筑的有未成年子女家庭，应当加装防止高坠的安全防护设施。
禁止将无安全防护设施的高层房屋出租给携未成年人居住人员。”
理由：
《未成年人保护法》不能再对未成年人高坠这一严重现象无动于衷。
二是在第八十九条之后增加一条，强化政府相关部门对建筑物及相关设施的安全管理与监督：
“各级人民政府及其相关部门应当加强对建筑物及相关设施的安全管理与监督，对于存在未成年人安全隐患，不符合安全标准的建筑物及相关设施，不得交付使用或者应责令及时整改。”
三是增加强制使用儿童安全座椅条款，保障未成年人出行安全：
在“家庭保护”章中增加一条作为第十八条：
“父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满十二周岁未成年人乘车的，不得安排其乘坐在副驾驶座位；携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当配备并正确使用儿童安全座椅。”
相应地，在“社会保护”章中原第五十三条之后也应该增加一条：
“家庭乘用车、儿童安全座椅的生产者、销售者应当按照有关标准和规范为购买者提供儿童安全座椅安装、使用的技术指导和服务。质量技监部门和工商行政部门应当加强对儿童安全座椅生产、销售的监督。”
理由：
随着私家车的迅速增长，保障未成年人尤其是儿童参与交通的出行安全成为未成年人保护工作又一个需要重视并落实的议题。对于此条款的增加作出如下阐述：
第一，在未保法什么地方进行规定？对此，应当区分看待，对于家庭而言主要是使用儿童座椅的责任与义务；对于社会而言主要是保障儿童座椅的生产环节、售后技术服务及监督等问题。可见，增加儿童座椅并非是家庭或社会单方面能够完成的，而是一个需要配合共同完成的保护机制。对这一争议问题，上海市在2013年修订《上海市未成年人保护条例》时已经提供了立法经验。
第二，由《未成年人保护法》还是《道路交通安全法》来规定？笔者认为规定于《未成年人保护法》更恰当，未来在《道路交通安全法》修订中可以作衔接性规定。一方面，在未保法中进行规定，有利于儿童安全座椅的接受和推广；另一方面儿童安全座椅涉及生产、使用、监督等多个环节，《道路交通安全法》无法全面容纳；此外，这也是“其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在本法中作出明确具体的规定”[6]修法思路的要求和体现。
第三，是否具有可行性的问题。建议条款目前还只是对家庭乘用车使用安全座椅进行强制。有人担心这项制度某些地区无法落实，对此完全不必担心。就生产环节而言，儿童安全座椅已有技术已经相当成熟；就产品质量而言，也有国家质量监督部门的监督，确保质量；就使用而言，对于拥有私家车家庭而言，其成本并未超出合理预期。同时，这也是各国立法中的通常做法。
四是在增加如下内容为第三十一条第二款，针对性防止学生高坠：
“学校应当关注寒暑假或者其他长假后返校未成年学生的心理状态，在学生返校两周内不得组织任何形式的考试。”
理由：
疫情开学后，全国未成年学生跳楼自杀普遍大幅度增长。事实上，每年寒暑假后开学两周左右时间内，都会出现学生跳楼自杀高发现象。研究表明，长假后考试形成的压力与返校不适应交织是压死学生的最后一根稻草，两者之间具有正相关性。上海市教委试行寒暑假两周内禁止考试制度后对于遏制学生自杀有显著效果，建议未保法予以吸收。
五是在第八十八条之后增加防溺水专门条款：
“将预防未成年人溺水纳入河长制责任范围，在江河湖泊等危险地段设置防溺水警示标志，在未成年人可能出现的高危区域设置护栏、配备救生衣、救生圈、救生杆等安全设施设备，并加强日常巡查。”
理由：
《未成年人保护法》不应对溺水这一造成未成年学生死亡的主要原因无动于衷。
理由：
在未成年人保护实践中，居委会、村委会因为其与未成年人的“近距离性”，是未成年人保护的关键主体，现行条文表述可能存在争议，宜在一百二十八条中明示其为密切接触未成年人的单位。
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END
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[1]姚建龙：《<未成年人保护法>之修订思路与建议》，载《当代青年研究》2006年第3期；姚建龙：《<未成年人保护法>的修订及其重大进展》，载《当代青年研究》2007年第5期。
[2]姚建龙：《<未成年人保护法>的修订及其重大进展》，载《当代青年研究》2007年第5期。
[3]姚建龙：《未成年人法的困境与出路——论<未成年人保护法>与<预防未成年人犯罪法>的修改》，载《青年研究》2019年第1期。
[4]姚建龙：《<未成年人保护法（修订草案）>述评与完善》，载《预防青少年犯罪研究》2020年第2期。
[5]姚建龙：《未成年人保护法修订草案述评与完善》，载《预防青少年犯罪研究》2020年第2期；姚建龙：《未成年人检察的几个基本问题》，载《人民检察》2020年第14期。
[6]何毅亭：《关于<中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）>的说明》，2019年10月。
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