拆除农民工市民化障碍的根本出路在于制度创新

　　二、制度创新，是拆除农民工市民化障碍的根本出路

　　城乡二元制度安排，是造成我国人口“不完全城镇化”的主要根源。因此，必须以制度创新为突破口，推进城镇化。以农民工市民化为主线推动制度创新。破解城乡二元制度，是一个系统工程，应遵循“先易后难、先低后高、先急后缓”的原则，从围绕降低农民工市民化的成本、提高农民工市民化能力入手，实施制度创新。

　　一是要推进教育制度的创新。首先将1500万暂居城市的农民工子女，还有5500万留守儿童，纳入国民教育体系，以培养他们城市生活的能力，同时，降低农民工的生活成本，间接提高农民工市民化的能力。要实行“同区、同校、同费”的平等原则，接纳农民工子女就近入托、入学并免收学费；对于考上大学的农民工子女给予较高的助学金，以维持学生生活，保证其安稳地接受高等教育。其次，对于农民工实行技能培训，将就业前培训、转岗培训及在职培训制度化，政府都应拨专款用于农民工人力资本投资，延续其工作生命周期和提高工资水平。

　　二是要住房制度的创新。“居不易”是影响农民工市民化最大的障碍，住房制度创新是重头戏。首先，将农民工在城市固定务工10年以上者，纳入经济适用房建设规划，扩大经济适用房的建设，增加经济适用房的供应量，允许农民工购买，并允许农民以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款购房。对于农民市民化压力大的地区，中央政府应该有专项资金，支持地方政府进行经济适用房的建设，缓解地方的财政压力。其次，把农民工纳入廉租房建设计划中，加大各地廉租房的建设，为农民工安居提供条件。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证农民工租得起“廉租房”。再次，控制好城镇的房价，尤其，要关注中小城市的房价，避免县城房价步大中城市的后尘，“涨升四起”，堵了农民工进城最后的路。目前，第一代农民工由于城市就业困难、家庭拖累以及思乡情节等原因，自愿或被迫还乡。这些人有一定积蓄并愿意在生活成本较低、社会认同度高、环境宜居的县城或小城镇安居养老，应该提供多种制度安排，将他们留在县城或小城镇。应允许有条件的县城，开展宅基地换安居房的试点，既推动宅基地的流转，又实现农民工“有产转移”。

　　三是要农村土地制度的创新。土地既是农民的财产，又是联结农村的纽带。怎样让农民“有产转移”，又要防止市场风险及强势群体的盘剥，是农村土地制度改革的两难困境。首先，坚持土地承包制，维护农民的土地承包权，通过建立土地合作社、土地银行、互助组织，在农民自愿的基础上，推动耕地的流转和规模经营，从而实现土地价值形态与生产资料形态的分离，使农民的承包权与使用权的分离，保证农民拥有获得土地流转和增值的权利，在条件许可的情况下，允许农民工按照自己的意愿转让承包权。其次，允许农民宅基地确权流转。宅基地是农民的居住用地，目前，不允许买卖和流转，已经不适合城乡一体化的需要，要进行创新。第一，确认农民宅基地的权利。把宅基地的永久使用权交给农民，在“一户一宅”和面积的符合政策规定的情况下，宅基地的占有权、使用权、收益权和转让权归农民所有，宅基地可以买卖，可以继承，是农民的永久物权。第二，建立农民宅基地流转机制。允许在城市中有稳定职业、户口迁往外地的农民工，用宅基地换作价换经济适用房或者转让、出租、抵押。第三，政府要制订关于土地流转的相关法律和政策，对于集体所有制的成员权给予重新的界定，并对制订流转规则、流转收益分配、流转的税收等进行具体的规定，以保证土地有序、合理的流转。

　　当然，农民工市民化还要涉及医疗保障、就业制度、户籍制度等多种制度的改革，需要逐步推进，不能一蹴而就。