农村金融的业务拓展以及服务机制优化，面临诸多法律掣肘，亟需国家通过加强农村金融立法，优化农村金融的法律环境，确保农村金融为“三农”发展提供全面、持久的金融支持
农村中小金融机构长期服务于“三农”等经济薄弱环节和社会弱势群体，事实上承担着普惠金融服务的大部分责任。而业务成本高、政策限制多、经营风险大、金融监管严等严重影响了普惠金融作用的充分发挥，亟需国家加强农村金融立法，优化农村金融服务机制，以为促进“三农”发展提供更有力、更全面、更持久的金融支持。
扫除“三权”抵押的法律障碍
十八届三中全会提出，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能，然而由于现行法律和机制的不完善，银行在推进该项业务时存在诸多障碍。一是办理抵押行为，国家没有法律和法规依据。如《担保法》第37条、《物权法》第184条等均明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地所有权不得抵押。”二是开展相关业务，监管部门没有具体操作细则的支持。由于法律尚未健全，因此监管部门无法出台相关制度、办法，无合规操作的法律依据，一旦形成风险，试点银行及工作人员可能受到监管部门违规处罚。三是处置抵押资产，政府没有评估和交易机制。由于产权不明晰、缺乏成熟的产权评估机制、产权流转市场不健全等问题，贷款抵押物处置困难。四是管理抵押物品，银行没有相应配套手段。如森林资产分布在广袤林区，偷伐、盗伐、私下交易等破坏或违规侵占林权的现象难以控制，造成林权抵押贷款潜在的风险较大。为此，建议国家对《物权法》《土地管理法》和《担保法》等法律中不利于推进“三权”抵押贷款的条文进行修改;完善“三权”确权登记工作，鼓励评估机构开展农村“三权”抵押融资的评估服务;积极组建涉农资产收购、处置等相关市场主体，加大产权流转市场建设，为金融机构推行农村“三权”抵押融资业务解决后顾之忧。
实施差别化的存款保险政策
随着利率市场化的加速推进，存款保险制度不久将会面世。据悉，存款保险制度中保费的征收主要依据金融机构的规模、资本充足率及经营风险状况等因素。这样的安排，实际上是以表面上的公平掩盖了事实上的不平等。农村信用社承担了支农的社会责任，对相当比例的偏远山区、不具备商业可持续条件的亏损网点仍要予以保留，以江西农信社为例，在近1/4农村网点亏损情况下，仍始终坚守农村金融阵地，多渠道消灭农村金融服务空白点，为构建服务江西经济社会普惠制金融体系作出了最大贡献。如果风险较大的农村信用社要缴纳更高的保费，会加剧其在竞争中的劣势，有违国家政策的初衷。因此国家在实施存款保险制度时，应对不同类型的金融机构实行差别化政策。一是应根据银行的类型(而不是风险)来实施差别费率。在存款保费制度设计上，制定农村金融机构适当低于城市金融机构的费率，以使农村金融机构有更多的实力用于支农，以更好地实现国家发展“三农”的政策要求。二是对农村金融机构存款保证金的实施设立过渡缓冲期。对农村信用社等中小金融机构存款保证金制度实行分步到位方式，给农村信用社等中小金融机构一定时间的过渡缓冲期。
制定长期化扶持政策
农村信用社始终承担了部分政策性金融的功能，但国家目前对农村信用社的税收优惠政策存在一定问题。一是总是带有一定的临时性和短期行为，缺乏长期安排。部分优惠政策在2013年底已到期，还没有明确相关的优惠政策延续。二是部分优惠政策不接地气。如农户小额贷款的利息收入免征营业税只针对单户贷款余额在5万元以下的贷款。当前农村金融需求发生变化，5万元的额度难以满足种养大户日益集约化、规模化的生产需求。三是法人机构所在地不在县及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入不能享受减按3%的税率征收营业税，这也在一定程度上存在对农村合作银行和农村商业银行的政策歧视，这些农村商业银行虽然注册地不在县城，但仍然承担了相当部分的支农功能。四是税法规定的呆账损失税前扣除管理办法与财政部2013年修订的《金融企业呆账核销管理办法》不一致，导致农村信用社呆账核销过程中困难重重，各地国税局对呆账核销及资产损失税前扣除取得的证据要求不统一，增加了农村信用社取得证据的成本，耗费了大量的人力物力。为此，建议通过立法对农村金融提供规范、长期的政策鼓励与支持。
建立有效的风险分散机制
农业属于弱质产业，受自然风险、市场风险等因素影响较大，自然灾害和市场风险给贷款户造成的损失大部分转嫁到农村信用社，最终都可能转化为农村信用社的不良贷款，超出农村信用社可承受范围，导致不良贷款增加。农村信用社要在农村市场获得可持续发展，国家应建立农贷风险防范和分散机制。一是改革国家政策性扶贫体制，将各种拨补性资金和返还资金，注入农业发展基金，将国家扶贫资金由直接拨入改为农业贷款担保基金。各种政策性补偿应对农村信用社有所倾斜，扶贫救灾款项应承担部分因自然灾害转嫁给农村信用社的风险。二是建立农村担保机构，鼓励有实力的民营企业出资组建新的担保机构，实行市场化运作，为企业和农民提供担保。三是完善农业信贷保险机制，实行政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合，对参加种养保险的农户实行政策性的保费补贴制度，以规避农村信贷风险。可以按照政府主导、财政扶持、市场化运作的原则，建立农业政策性保险体系，变灾后救灾为灾前预防，有效分散农业信贷风险。四是对因自然灾害或国家政策性调控等造成的农贷资金损失，以与央行专项票据置换相类似的方式给予及时补充，提高农村信用社农户贷款的风险控制与保障能力。五是对在县以下工作的贫困学生的助学贷款，由国家财政归还，既能提高农村信用社支持贫困学生的积极性，又能鼓励更多大学生人才向农村流动。(江西省联社曹新建、吴刘杰)
文章来源：《中国农村金融》杂志
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