把握《建议》精神 做好农村的改革与发展工作
作者：中央农村工作领导小组副组长、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文
来源：《中国农村金融》2016年第1期
贯彻落实好十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》当前的一政治任务。贯彻落实好《建议》的精神，至少需要把握如下几个要点：第一，坚定不移地完成2020年全面建成小康社会的目标。第二，要把握我们所处的战略机遇期的内涵所发生的深刻变化。第三，要全面、准确地贯彻落实好五中全会提出来的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展等五大发展新理念。第四，五中全会提出的“补短板”是一个非常重要的思想和方法。
就农业农村的改革而言，2015年11月初中办、国办发布的《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》)也融汇贯通了五中全会的上述五大发展理念。《方案》提出，要深化农村五大关键领域的改革，包括产权制度、经营体制、知识保护机制、城乡一体化的体制机制、农村社会的治理机制五个方面的改革。可以说，这五个领域是构建我国农村经济和社会经济体制的“四梁八柱”。因此，抓住这五大领域的改革，能使农村的体制机制更加符合社会主义市场经济的要求变化，能够使得农村的建设更加朝着中国特色社会主义的方向前进。所以，《方案》再加上《建议》对未来五年农村发展所做的战略性的部署，一定会为“十三五”时期的农村改革和发展提供强大的动力。
2015年是“十二五”的收官之年，“十二五”这五年，农业农村发展取得了非常丰硕的成果。概括起来，至少有六大方面的成就：一是农业的综合生产能力有了明显的提高;二是农民的收入、生活有了明显的改善;三是农村的基础设施、社会事业得到了明显的加强;四是对农民的保障体系从制度上来讲已经基本建立;五是整个农村社会总体上保持和谐稳定;六是经过从严治党，农村广大干部的作风有了很大的变化，干群关系有了明显的改善，党在农村的执政基础得到了明显的提高。但“十二五”留下的需要解决的矛盾和问题也不少。结合当前的实际情况，“十三五”期间，农业、农村中有四个问题需要给予极大的关注。
改革粮食制度
“十二五”期间，我国粮食一方面连续增产，另一方面又成为社会高度关注的一大问题，出现了过去在粮食问题上前所未遇的矛盾和问题。
一是续存多年的老矛盾，即粮食品种的生产结构和粮食品种的需求结构存在着相当大的矛盾。
二是近两年新出现的国内外粮食价格倒挂的现象。中国国内的粮食价格高于国际市场的价格，国际市场的粮食就会更多地进入国内市场。分析其原因，一是与我国粮食成本不断上升，迫使国家不断提高最低收购价和临时收储价有关系。二是国际经济结构的深刻变化导致了国际市场上的价格从2012年以来不断下滑。三是人民币汇率的变化。四是由于近几年国际能源价格的暴跌，导致粮食运输价格大幅度下降。应该看到，粮价出现国内外价格倒挂的现象，情况是非常复杂的，非生产成本的因素影响可能更大。笔者认为，这个价格趋势不可能成为一种常态。但我们要有紧迫感，要对现行的粮食制度进行改革，要加快农业、农村的深层次改革，以提升
自身竞争力。
下一步改革，从价格形成机制来讲，要让供求决定市场价格。违背价格机制是无法操作的。形成价格之后，对农民来说合理收益太低，政府再采取措施补贴，实现“价补分离”。
三是收储制度改革。改革的基本思路是：一方面，让政治性收储回归本位;另一方面，要活跃各类市场主体。
农业经营体制创新
农村改革涉及面很广，关键问题是农业经营体制创新。人们比较容易将中国农产品价格高于国际市场的原因归结于小农业、小农户经营，没有竞争力。问题是，资源禀赋和人口总量不是靠法律和制度定出来的，不能脱离实际状况去研究下一步的发展方向。基本情况是我国人多地少，每一户的经营规模都非常微小。资源禀赋和人口规模这两点靠现有能力是无法改变的，我们要积极进行体制方面的创新，通过深化改革，为农业发展创造更好的条件。《建议》也明确提出了发展多种形式的规模经营在现代农业建设中的引领作用。
经过长时间的实践检验，发展规模经营在现阶段必须明确两点：第一是多种形式的规模经营，各地的情况不一样，实现的途径是多种多样的;第二是适度，农村还生活着六亿多人，必须考虑到社会的公平，不能一味地强调城镇化，农业人口的转移要讲究规模的适度，要让农民有饭吃。目前，在创新农业经营体制方面，形式和方式正在多样化。过去强调的规模经营指土地承包经营权的流转，实际就是出租承包土地的经营权。租出户将土地租给租入户，租入户的经营面积就扩大了。这是目前主流的土地流转形式。另一种是生产服务型的规模经营。承包农户不出让土地经营权，而是把土地委托给别人耕种，或者把土地折成股之后入股到土地合作社，也有地方叫代耕代种、联耕联种等。
对于两种形式的规模经营，我们要创新观念、拓宽眼界，给予同等的重视和关注。要去研究他们的内在机制和未来的发展方向，到底是什么样的规律?怎样才能更好地发展?
社会化是一个漫长的过程，农业人口的转移也是一个漫长的过程。在此过程中，如何扩大规模、提高效率就值得考虑。扩大土地规模不是我们的优势，但扩大服务规模可以走出一条新的路子，通过提高效率来弥补土地不足的短板。
稳妥推进农村土地制度改革
土地制度改革是非常敏感和广受关注的话题，土地制度是农村的基本制度，是整个农村的基础形式，因为农村的社会制度、经济制度都是建立在现有的土地制度之上的。
农村土地制度的改革包括耕地承包制度改革、建设用地改革和农村宅基地制度改革三个方面。
党的十八届三中全会也提出，下一步工业化、城镇化的推进一定要避免压低农民补偿金，避免抬高老百姓购房价格，否则城镇化就走不远，用低地价招商也招不来有生命力的企业。所以，征地和建设用地入市要协调好。然后是农民的宅基地问题，这是试点的关键项目。宅基地制度改革的重心在于宅基地制度本身要怎么改。
宅基地制度是农民集体经济组织成员的住房保障制度，宅基地上建设的农民住房具有保障性住房的性质。宅基地的取得有四个基本特征：一是只有本基地的成员才可以申请宅基地，二是一户一宅，三是无偿取得，四是长久使用。然而，现在这种制度已经无法持续下去了，很多地方已经无法再给新成立的家庭提供宅基地，所以这一制度不改不行。
宅基地制度是按户口分配的，外出农民工户口都在家里，按户籍来说，农村人口都在增加，所以宅基地也不断增加，“一户一宅”制度是对其世世代代负责。因此，改革的要点是在保障农民基本居住权的同时，又不能无休止地扩展宅基地。很多地方把关注点放在能不能卖宅基地和城里人能不能买宅基地，这是方向性的偏差，应予以纠正。
农民承包地和农村宅基地入市之前，必须解决好几个问题。第一，农村到底是不是搞建设的地方，能不能允许城镇居民去农村购地买房。第二，宅基地取得的原则改不改。第三，宅基地是保障性质的，保障性住房能不能入市。在法律上，城乡是共通的，所以要研究清楚农民宅基地住房是什么性质的住房。完整产权的商品房自由交易是没有问题的，受限产权的经济适用房、保障性住房能不能交易、能不能抵押，法律也有规定，也在不断探索。
宅基地改革的必要性，主要在于界定不清的“一户一宅”制度已经难以为继，改革的重点应该是在节约用地和公平公正的原则下，保障集体组织成员的基本居住权。
城镇化和农业人口转移的问题
十八届五中全会提出要加快提高户籍人口的城镇化率。改革开放以来城镇化发展非常快，1978年之前是17.9%，到2014年是54.77%，常住人口的城镇化率在36年之间提高了36.6个百分点。但问题在于，现在统计的城镇常住人口中三分之一没有当地户籍。
要解决人口的城镇化、让农民市民化，就要解决四大问题。一是稳定的就业，就业是市场决定的;二是稳定的住所，外地农民工能否纳入当地的住房保障体系，这是个重大考验;三是能不能纳入当地社会保障体系;四是子女的入学问题。这四大问题解决不好，人可以流动但是无法落户。外来务工人员为当地创造GDP、提供税收，但是基本的保障和福利当地却不给他们，时间长了是要出问题的。针对这些问题，政府还是做了很多努力的。
三中全会对推进户籍人口的城镇化提出了三大举措。一是实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。二是中央给地方的财政转移支付、城镇建设用地同农业转移人口市民化挂钩。三是对进城落户的农民要维护其“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益的分配权，支持、引导其依法、自愿、有偿转让上述收益。不允许以放弃“三权”作为转户的前提条件，这对于农民是非常重要的。对于农民来说，转户城镇后很多前景是不确定的，就业、住房、社会保障都不知道会怎样，而家里的地是踏实的，只有让农民心里踏实了，他们才不会对城镇化产生恐惧心理。但现在落实的只有第三项，前两项还差得很远。要让三大举措真正得到落实，当然需要经济实力、财力，同时更需要新的发展理念和共享的发展理念，还需要更细的具体政策。
五中全会提出推动城乡协调发展，并提出三项要求：坚持工业反哺农业、城市支持农村;健全城乡发展一体化的体制机制;推进城乡要素平等交换、合理配置和促进基本公共服务均等化。完成这三项要求，最重要的是要做好三件事：加快农村基础设施建设，加强农村基本公共服务，面向农民的基本社会保障制度和城市均等化。有此三项，农民便可自主选择进城还是留乡。只有到了那个时候，中国的城镇化目标才算初步完成。
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