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技术消解自治——基于技术下乡背景下村级治理困境的考察

摘 要:以现代互联网、通信技术为依托的技术治理方式向农村基层社会的引入推动了村庄治理体制改革,重塑了村级治理。作为一种技术治理体制,网格化管理和政府服务热线促使村委会组织深度嵌套在政府官僚科层体系,村级治理逻辑发生从自治向行政转变,村民自治被消解。虽然技术治理体制有利于强化国家对基层权力的监控能力,促使村干部的治理行为沿着以国家法律、行政法规为基础的规范化方向发展,防止基层权力损害村民利益事件的发生,起到了规范村级治理的效果,但其同时也带来了政府责任无限化以及基层治理能力弱化的治理困境。在农村社会仍需要依靠村民自治方式进行治理的情况下,须对现代技术治理体制向农村的推广和运用有所警惕,防止出现村民自治体系的瓦解。

一、问题的提出

在村民自治制度被确立为中国农村基本治理制度以来,村级治理迅速上升为政学两界关注的热点话题,并分化出两种取向的研究:一种是民主价值取向;另一种是治理取向。民主价值取向下的研究给予村民自治制度在推进民主权利增长方面的极高期待。人们不再是“盯住上层”,而是“眼睛往下”,开始关注国家之外的社会领域[1],将村民自治制度看成国家与社会分权的一种表现[2],认为村民自治制度为中国从形式到实质的民主之路迈出了第一步[3],其“四民主”内容中的民主选举尤其被视为对村民民主意识训练的重要环节[4]。总而言之,乡村民主政治是全社会民主政治的有机组成部分,村民自治是中国民主政治的起点[5]。民主价值取向的研究构成20世纪90年代村民自治研究的主流[6]。

治理取向下的村民自治研究最早由贺雪峰等人发起,他们认为判断村民自治合理性的依据是它能否通过村民自治制度的构建来解决中国转型时期和农村特殊背景下所出现的一系列实际问题[7]。治理取向下的村民自治研究秉承的是功能主义传统。村民自治制度作为一种民主化的村级治理制度,其中心词在于“治理”而非“民主”,民主只是通向治理的一种手段[8]。黎炳盛[9]着重考察了村民自治制度在中国农村公共品供给中的效用,认为其是应对农村非集体化经济改革后农村公共品供给出现无效困境的重要举措。有学者更是试图跳出村民自治的思维框架,试图发掘以村民自治制度为基础的“乡政村治”模式[10]与中国传统治理体制的内在关联,认为这承接了中国历史上的“双轨政治”思想和乡绅治理模式[11],并将其治理特征概括为半正式行政[12]或半正式治理[13],具体表现为村庄治理主体主要是依托地方性知识和传统治理资源来开展治理活动。

然而,以村民自治制度为基础的乡村治理格局却受到了各方要素的冲击。比如村庄村务的处理空间不断为上级政府过多的政务所挤压[14],村民自治权力受到乡镇行政权力的过度干涉,以及乡村之间的指导与被指导关系为行政化乡村关系所替代[15],等等。从当前的研究来看,学者普遍看到了村级组织官僚化改造,以及村干部公职化对村民自治实践及治理效果的影响[16,17],但却忽视了目前向农村社会大力引入的各类新型技术治理手段对村民自治制度实践的重要影响。这些技术治理手段深刻改变了村级治理的基本性质,使其“自治”属性被剥离,村级治理朝行政化的方向发展,村民自治开始出现异化。

渠敬东等[18]的研究曾指出改革开放前后,中国国家治理经历了从总体性支配到技术性治理的转变,表现在以治理手段标准化、规范化为基础的科层行政理性思维的扩散。随着通信、互联网等现代技术的发展,这些技术也逐步为国家官僚行政体系所吸收,成为进一步促进行政工作人员标准化、规范化和程序化行政的重要手段。就基层治理而言,这些现代技术最早是被广泛运用于城市基层治理。以这些现代技术为依托,城市地区发展出相应的治理体制,比较有代表性的是网格化管理体制和政府服务热线体制。

近几年来,以现代互联网、通信技术为依托的网格化管理和政府服务热线在部分农村试点,并大有向全国农村推广的态势,推动着村庄治理体制改革,重塑着村级治理。网格化管理和政务服务热线作为一种技术治理体制,它们分别是农村常规治理领域和农民权利表达领域中的重要制度创新。在实际的运作中,它们与村庄传统的村组自治体制发生碰撞,遵从的是村级治理行政化的逻辑,自治被消解。本文将主要结合网格化管理体制,并辅以12345政府服务热线体制来剖析技术治理与村民自治之间的关联,并就技术治理对村级治理的影响进行反思。

二、技术治理体制的运作及其本质

(一)技术治理体制的运作:网格化管理和12345政府服务热线

依托现代互联网和通信技术的发展,网格化管理体制和12345政府服务热线已经成为一种代表性的技术治理体制。中国的网格化管理最早发端于2004年北京市的东城区,其创建了“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”。直到近几年,网格化管理才作为农村治理体制创新的重要举措被引入农村。在很多学者看来,网格化管理内涵的“横向到边、纵向到底”以及“无缝隙管理”特征体现了精细化治理理念,有效地消除了治理盲区[19]。从笔者的调研情况来看,广东东莞、浙江诸暨、上海、江苏溧水以及中西部地区的部分农村已经启动网格化管理体制,或正在推动网格化管理体制建设,网格化管理逐渐成为村庄治理体制的重要构成部分。虽然不同地方在网格化管理体制建设的具体做法和侧重点有所差异,但是整体思路和内在逻辑上却呈现出高度的一致性。总体来看,网格化管理体制的建设主要包括网格单元划分、网格管理队伍建设和网络信息系统建设。

第一,网格单元划分。在乡镇范围内,主要形成纵向的三级网格体系。镇域层面为一级网格,村级层面为二级网格,村域范围内再设三级网格。从村级治理层面来看,三级网格是网格化管理的基本单元。乡镇多遵循规模适度、便于管理、无缝覆盖等原则将村庄划分成若干网格。一般情况下,三级网格体系基本与乡镇—行政村—村民小组的区域范围重合。此外,从性质上看,网格还可区分为专业网格和综合网格。专业网格对应乡镇各职能部门的专门化需求,且以职能部门为单位进行管理,比如综治网格、计生网格等。综合网格主要是指一个独立的网格整合了多种专门化的治理需求,整体性地回应网格内的各项治理需求。当前很多乡镇启动的“一张网”工程建设其实就是将所有专业网格纳入一张网格系统,使各专业网格的辖区范围重合。

第二,网格管理队伍建设。网格管理队伍由专职网格员和兼职网格员组成。专职网格员在有的乡镇又被称为网格信息员,主要负责其所在网格所辖范围内的问题发现、问题上报等工作,其每日的巡查时间及工作量都有明确要求。专职网格员多是由乡镇出资从村民中聘请,并接受乡镇的直接管理和考核。为了激发专职网格员的工作积极性,促使其及时发现问题,乡镇制定了相应的量化考核体系,比较常见的是对每名专职网格员每月上报信息的最低数量进行规定,且对超出规定信息量的部分以及根据所发现事件的重要程度给予奖励。兼职网格员多由乡镇各部门、事业单位的工作人员以及村两委干部担任,负责网格事务的处理,他们通常也是各个网格的责任人。大多情况下,村书记是二级网格的网格长,其他村两委干部则为三级网格的网格长。之所以称之为兼职网格员,原因就在于除处理由专职网格员汇报的问题之外,他们主要还是做常规性工作。其中,将乡镇各部门、事业单位的工作人员下沉至网格,实则是为了实现乡镇治理资源的整合,以应对村域范围内村级治理资源无法处理的治理难题。

第三,网络信息系统建设。镇村两级都需要建立信息化平台,乡镇一般设综合信息指挥室,村级则设置互联网终端,以随时查看专职网格员的信息上报情况。网络系统中需要有翔实完备的信息数据库,将农村部件进行精细化编码,以对村庄内的大大小小事务进行分类。翔实完备的信息数据库是网格化管理能够得到切实运行的技术基础。

网格化管理体制有一套完整的流程化事务处理机制,包括信息发现、上报、派单、处置、反馈以及考评等环节,各环节的信息都在综合信息平台中存档,以保证管理过程的可循迹性[20]。每名专职网格员都配备一部专用手机,将发现的其所在网格辖区内出现的各类安全隐患、突发事件、环境卫生及社情民意等方面的信息上传至网络平台。乡镇和村委会可通过网络终端查看专职网格员上报的信息,系统会根据上报信息的类型派单至相应的责任部门或村委会。乡镇综合信息平台可随时查看事务的办理进度,并督促相应的责任主体限期解决。一般来说,村域范围内的事务按照属地原则派单,由村干部进行处理。事情的具体处理采取三级联动、分级处理机制,即交给村委会的事情,若村委会解决不了,则可经由系统上报至乡镇,乡镇解决不了,可进一步上报至区县进行处理。事务最终的处理情况都会纳入村干部及相应部门的考核范畴。

12345政府服务热线体制是技术治理手段在人们权利表达领域的运用,是权利救济的渠道,且广见于城市。直到近几年,12345政府服务热线体制才逐步向农村推广。比如南京市于2011年开始向当地农村推广12345政府服务热线。政府服务热线多属市级平台,其与网格化管理体制一样,都主要依托现代互联网和通信技术来实现市、区县、乡镇以及村等各级的信息联通。群众通过拨打12345政府服务热线电话反映的诉求直接由市级平台统一受理,接线员根据诉求的内容、性质和属地情况派单至相应的区县、乡镇政府部门或其他单位,以及村委会。市、区县、乡镇及村各级都有设置相应的对接部门并配备热线终端,负责服务热线的工作人员有专门的手机与热线终端相连,以随时接收从上级服务热线部门发来的工单信息。

从村级层面来看,村民反映至市级12345政府服务热线平台的诉求,市级接线人员可根据网络系统中既有的信息知识库当场解答,不能解答的诉求会在系统中生成工单。属于村级层面以及可由村级层面解决的诉求工单直接由接线员通过网络系统派发至村委会的网络终端上,交给村干部限期办理,并要求村干部及时将工单的处理情况在系统上进行回复。收到回复后,市级服务热线平台会对诉求人进行电话回访,询问他们对其诉求处理结果的满意度。诉求人的满意度构成了政府对村级层面12345政府热线工作的重要考核内容。

(二)技术治理体制的本质:政府官僚科层体系向村庄的延伸

网格化管理体制与政府服务热线体制具有技术治理体制的一般特征,它们都是政府介入村庄事务的技术工具,借助现代信息技术手段实现政府的直接在场,其本质是政府官僚科层体系向村庄的延伸。

第一,网格化管理体制与政府服务热线体制这两种技术治理体制都是在政府官僚科层体系中发生作用的,服务于政府行政意志向下级各层级的传递以及上级对下级的监督。网格化管理体制中村级网格的设置,相当于在村庄中新增了一个科层层级。这是因为,作为村庄治理事务信息发现者的专职网格员都是由政府出资聘用,且接受政府的管理和考核,因此,专职网格员实际上是政府的技术官僚,其工作是对政府负责。

第二,网格化管理体制与政府服务热线体制都运用标准化、程序化、规范化的行政工作机制。网格化管理体制与政府服务热线体制都有一套完整的事务处理流程,并将事务处理流程进行分解。网格化管理体制包括信息发现、上报、派单、处置、反馈以及考评等环节,政府服务热线体制则包括村民诉求表达、生成工单、工单派发、工单处理、工单处理结果反馈以及考评等环节。二者所囊括的每个环节都将信息留存,以实现办事留痕。

三、技术消解自治的实践机理

这种带有突出政府官僚科层制特征的技术治理体制在村庄范围内必然会与传统的村民自治体制发生碰撞。据相关法律、制度的规定,村委会是按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”原则施行“自我教育、自我管理、自我服务”的群众自治性组织。但是,政府意志主导的技术治理体制却在极大程度上对村民自治体制形成吸纳甚至替代。这主要体现在政府借助目标管理责任制等考核机制将村组干部,特别是将村干部吸纳至技术治理体制。网格化管理体制中,村干部以兼职网格员和网格长的身份参与网格化管理,政府赋予了其解决村庄网格内具体事务的责任主体地位。小组长也往往被填充到网格化管理队伍。通常情况下,专职网格员只负责问题的发现,问题的处理还需要依靠掌握一定治理资源的治理主体,村干部便承担了问题的处理者角色。政府服务热线体制中,村干部同样是作为这一技术治理体制最末端的一环存在,具有及时处理村民向12345政府服务热线平台反映诉求的职责。由此可见,村委会组织已经嵌入政府官僚科层体系,村级治理逻辑也从原来的自治转变为行政,“自治”被消解。

(一)村务向政务的转化机制

在自治型村级治理模式下,村庄内部产生的事务首先要经过以村级组织为核心的治理主体的自主解决过程。只有在村域范围内无法解决时,村内事务才会溢出村庄并进入政府行政治理系统,成为政府事务,也就是说,自治型村级治理模式下,村务向政务的转化是以村庄自治的能力限度为前提的。然而,以政府为主体的技术治理手段向村庄社会的渗透则直接改变了村级治理的逻辑。在没有经过村民自治过程筛选的情况下,村庄事务就进入了政府行政治理系统。在网格化管理体制的运作中,村庄事务一经专职网格员发现就通过网络系统直接进入行政治理轨道,进而成为政府意志,变为政务。

农村基层治理中,政府服务热线体制的使用实现了国家与农民的直接对接,之前农民借助国家在基层社会代理人机制形成的与国家之间的间接性关系被打破。农民的任何诉求都可通过政府服务热线电话直达市级政府服务热线平台,市级政府服务热线平台作为市委、市政府下设的工作部门是国家权威的具体代表。由此可见,农民的诉求直接跨越村庄、乡镇、区县等多重治理和管理层级,国家权威在地方的最高代表成为农民诉求的第一回应主体。这带来的一个结果就是农民在村域内产生的,以及可在村域范围内通过村委会自治组织得以解决的诉求实现了向国家意志的转换,村务不加任何筛选地成为政务。村务的政务化是村级治理行政化的一个重要表现。

(二)村干部治理行为的行政化

技术治理体制对村民自治体制的吸纳使得村委会实质上成为政府官僚科层体制的一环。当村务未经村民自治过程而转为政务时,村干部对事务的处理也主要沿着行政化的逻辑展开。

第一,政府行政压力构成了村干部处理村庄治理事务的主要动力。不论是网格化管理体制,还是政府服务热线体制,只要村庄事务进入网络系统就实现了向政府行政意志的转换,并以行政指令的方式下派给村干部。也就是说,村干部对村庄治理事务的处理主要来自政府的行政压力,而非村民直接向其反映的村庄社会压力,村庄事务超出村民自治的范畴。此外,政府通过把网格化管理及政府服务热线纳入村干部考核体系来进一步强化行政压力对村干部的约束作用。以溧水区的政府服务热线为例。以笔者调研的南京市溧水区的政府服务热线为例,该区Z村和W村所在镇对村庄工作的千分制考核中,12345工单处理就属于(考核分200分)中心工作任务的一部分,占分为30分,要求村干部对工单的按时办结率达到100%、答复率达到100%以及满意率达到80%。

第二,村干部对村庄治理事务处理流程的规范化。通过量化的考核指标体系以及现代互联网和通信技术,政府对村干部处理从网络系统中下派事务的方法提出了严格要求。村干部需要采取文字、图片、录像等方式记录他们的整个处理过程。在这种情况下,村干部必须严格按照既有的行政规则、规范、制度来行为,尽量避免与既有规定可能存在冲突的私人性治理资源和村庄传统乡土治理资源的卷入。这既是政府的规定,同时也是对村干部进行行政免责的重要举措。村干部的自主裁量空间被极度压缩。由此可见,技术治理体制是一种切事化的事务处理体制,村庄社会治理成为可量化考核、可追溯责任的科学过程[21]。

(三)村干部行为的行政监督

一般来说,基层代理人的自利性往往使其有偏离国家意志和农民利益的倾向,要实现农村基层治理的有效性,必须解决基层代理人的监督问题。改革开放以来,村民自治制度中的“四民主”内容明确规定了村民在监督村干部行为中的重要地位。这意味着在自治型村级治理模式下,对村干部主要采取社会监督的方式,以政府体制力量为支撑的行政监督只作为辅助。技术治理体制在村级治理中的运用则使国家成为监督村干部行为的直接主体,其可通过网络信息系统随时掌握村干部的行为动态并作出相应的反应,二者处于高度的信息透明状态。由此,技术治理体制强化了政府行政系统对村干部行为的监督效力。

(四)村级组织官僚化的改造与村级治理行政化的强化

以网格化管理和政府服务热线为代表的技术治理体制遵循政府“自上而下”的权力运行路径和行政化治理的思维方式。整个技术治理过程的完成主要依靠政府体制资源,借助现代信息技术手段,村庄社会进入国家治理体系。在村庄一级并未建立正式行政组织的情况下,技术治理的运行客观上存在把作为群众性自治组织的村委会吸纳至政府官僚科层体系的需求,进而造成村委会性质的改变。

对村干部而言,技术治理体制构造了一个紧缩性的行政治理环境。国家意志向最基层的村干部传导,需要以村干部与乡镇之间形成制度化的行政关系为前提,或者说需要有能够为政府直接控制的组织形式作支撑。只有如此,体现国家意志的技术治理体制才能得到有效贯彻。由此可见,技术治理体制所蕴含的行政化乡村关系的需求与既有的“乡政村治”治理架构下村干部以兼业、不脱产,以及主要运用乡土社会资源自主开展村庄治理活动的自治型治理之间存在天然的冲突。从这个角度来说,对以村级组织为核心的整个村庄管理体系、运转体系等进行全方位改革在一定程度上也是技术治理手段在村庄不断发展和扩张的产物。最直接的做法是将村级组织正规化,建设由乡镇政府主导的制度化激励体系,以形成村干部与乡镇政府之间的体制性利益依附关系。这种体制性利益依附关系的形成是上级政府的行政意志顺利传递至村干部并为其所执行的前提条件。同样,只有如此,技术治理体制的运作过程也才不会在村干部这一环受阻。这也说明,村级组织从实质上和形式上都已经成为政府官僚科层组织在村庄中的延伸而明显官僚化了。

大集体时期,国家借助其对农村各类物质资源的掌握以及人民公社体制建设这一总体性支配方式来实现权力向村庄的渗透,几乎所有村民都被高度整合进国家现代化建设的宏观目标。人民公社体制解体后,国家权力从村庄撤出,村庄以村民自治制度为基础实行自主管理和秩序的自主维系。近几年来,随着现代信息技术的发展,国家权力又开始利用电脑、网络、通信等科技手段来实施技术治理以“重返乡村”[22]。总结来说,政府在村庄治理中对各类技术治理手段的运用极大强化了村级治理的行政化面向:一是,技术治理手段打破了“乡政村治”的治理责任边界。村民自治制度下国家行政权力只到乡镇一级,乡镇对村委会只是指导关系。技术治理则突破了这一边界,国家权力可直接对接到每个具体村民。二是,技术治理成为村级组织官僚科层化的助推力量,即能够为乡镇政府采取制度化方式控制的官僚科层化的村级组织是技术治理能够得以切实运转的组织基础。在村级组织官僚科层化改革滞后于技术治理的农村,技术治理体制在一定程度上成为推动村级组织官僚科层化的重要力量。这意味着官僚科层化的村级组织是技术治理的配套组织,否则技术治理将陷入形式化的空转。而在村级组织官僚科层化先于技术治理的农村,技术治理则进一步增强了政府对村级组织的行政动员和监督能力,村级组织的自主治理空间将被进一步压缩,村级治理的行政化色彩也愈加浓厚。正如李友梅指出的那样,高度技术化的治理权力运作其实是不断强化了行政的纵向秩序整合系统,借助高度技术化的机制建设,行政的纵向秩序整合系统会在财力支持、机构设置、政策保障乃至工作思维等方面形成一套自我强化机制[23]。

四、总结与讨论

技术治理在农村基层社会的迅速兴起从一定程度上说是现代互联网及通信技术快速发展并为政府推动的产物,其也愈来愈成为形塑村级治理形态的重要变量,深刻改变着村级治理的实践逻辑。具体而言,以网格化管理体制和12345政府服务热线体制为代表的技术治理体制的运用促使村委会组织深度嵌套在政府官僚科层体系,其通过村务向政务转化机制的构建以及村干部治理行为行政化的方式,村级治理逻辑从原来的自治转变为行政,村级治理高度行政化,村民自治制度有名无实。此外,技术治理体制还成为村级组织官僚化改革的助推力量,并从形式和实质上改变着“乡政村治”这一基本治理格局,进一步强化了村级治理的行政化面向。

虽然技术治理体制有利于强化国家对基层权力的监控能力,能够促使村干部的治理行为沿着以国家法律、行政法规为基础的规范化方向发展,防止基层权力损害村民利益事件的发生,但其同样带来了一些不良治理后果。表现之一即为政府责任的无限扩大,村务向政务的转化意味着很多属于村民自治范围内的事务被吸纳进政府行政供给的框架,政府成为最终的责任主体。然而,值得提出的是,政府往往不是处理村民自治范围内事务的最优主体,进而可能造成村内矛盾溢出,转化为村民与政府之间的矛盾,造成矛盾的扩大化。

技术治理体制所遵从的村级治理行政化的治理逻辑秉持的是主要以成文的法律、法规以及各项制度为准则的规则治理,其所依循的规则具有普适性,是去地方性的。而“真正要实行规则化的治理,一个非常重要的前提条件就是规则治理的对象本身要有一定程度的规则性”[24]。但是,以地缘和血缘为基础的农村社会具有不规范化和非程式化特征[25],村庄事务高度嵌入村民间的具体关系,与村庄的历史和传统存在整体和系统性关联,表现出极强的个体性和特殊性,而很难模块化。村干部往往需要采取具体问题具体分析的方式来进行处理。从这个角度来说,村干部需要熟练掌握地方性知识,熟知村民之间的关系渊源和状态,这样才能有的放矢,找到解决问题的方案。因此,村庄事务通常不是事务本身,而是事务背后的人和关系。这意味着技术治理体制下的规则化治理逻辑与村庄社会之间的不规则性之间存在一定的张力。

此外,国家力量和市场经济理性观念向农村的渗透进一步强化了农村社会的不规则性。一方面,以小农农业经营为基础的村庄社会仍具有保守性,其对市场和国家的依赖相对较弱,以至于村庄社会的传统性面向得到了一定程度的保存;另一方面,国家和市场等现代性力量仍然在不断侵蚀村庄社会的传统基础,只是这一侵蚀过程较为缓慢,还不足以对村庄传统秩序进行替代。于是,村庄社会同时为传统力量和现代力量所形塑,由此形成传统规范和现代规则融合并存的局面。这带来的一个重要后果是村庄社会结构的碎片化以及村庄社会不规则程度的增加。村庄社会的不规则性与技术治理体制下规则化治理方式之间的错位极有可能引发治理失效。

上述分析说明,很多村庄事务的处理仍需要村庄主体(村民)的广泛参与,并且需要遵从村庄社会内部的治理逻辑,灵活运用多种治理资源,激发村庄社会的自主治理机制,以应对村庄社会不规则事务的处理。而这些都可以在村民自治的治理框架中实现。由此可见,依托现代互联网和通信技术发展起来的,以网格化管理体制和12345政府服务热线体制为代表的现代技术治理体制向农村的引入,并不必然带来农村基层治理能力的提高和基层治理现代化。在农村社会仍然需要依靠村民自治的方式来进行治理的情况下,需要对现代技术治理体制向农村的推广和运用有所警惕,防止出现消解村民自治的后果。

作者简介: 杜姣,女,武汉大学政治与公共管理学院讲师,博士。;

基金: 国家社会科学基金青年项目“乡村振兴战略背景下乡村治理中的精英流失及其应对机制构建研究”(19CSH007);

来源:南京农业大学学报(社会科学版)2020年03期

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