公元3 世纪,罗马帝国经历了长期的社会动荡,到了3 世纪末,戴克里先皇帝平定了旷日持久的内战,并对罗马帝国的行政体制作了较大幅度的改革,其中一个重要表现就是建立起了一套高度集权化的官僚体制替代之前罗马帝国统治地中海地区的地方自治模式。
戴克里先皇帝的改革在罗马帝国历史上具有重要意义。在此后几个世纪中,统治罗马帝国的皇朝虽然几经更迭,但由戴克里先皇帝建立起来的这一套集权化的官僚体制却一直被历代的罗马帝国统治者所沿用。
然而,需要注意的是,戴克里先皇帝所建立起来的这套行政体系实际上所针对的是他那个时代罗马帝国所面临的问题,因此他对罗马帝国行政制度的改革也可以说是出于那个时代罗马帝国的具体国情,而并不能够完全被看作是“东方式的独裁政体”。他所建立的“四帝共治”制度,显然是为了建立一种和平的权力交接方式,以进一步避免军阀混战的再度发生。
在戴克里先皇帝改革之后将近一个世纪的时段中,罗马帝国总体上来看没有大的动荡,处于相对稳定的局面。而罗马帝国最终走向衰亡也存有外在的蛮族等因素。因此,就戴克里先皇帝改革本身来说,其在一定程度上解决了当时罗马帝国所面临的一些问题。然而,任何国家行政制度都需要与时俱进的改进。随着时代的推移,从4 世纪中期开始,集权化的官僚体制所带来的弊端开始逐渐显现。
一、集权化官僚体制对行政效率的影响
在晚期罗马帝国的官僚体制形成之后,大量的官员出现在罗马帝国各地的行省中,代表罗马帝国中央政府直接管理各地行省事务,逐步取代了各各行省中一些自治性的行政机构的职能。这样一来,罗马帝国中央政府能够对各地进行更加直接的统治和及时干预,但与之前的自治相比,这种集权化的倾向也带来了一些弊端。
首先,由于行政体制的集权化,罗马帝国形成了严密的官僚体系,皇帝或者中央政府所颁布的法令需要各级官员逐级审批和传递,然后才能最终落实到罗马帝国各地。但由于当时技术条件的限制,冗长的审批程序有时会大大影响政策的时效性。
晚期罗马帝国的皇帝们并非完全没有注意到这些问题及其严重性,但因受当时技术条件的局限,他们所能做的也只是不断往返于一些具有重要战略意义的地区,至少要尽可能保持这些地区和中央政府之间的信息沟通及提高行政效率。因此,在戴克里先皇帝之后的不少罗马皇帝所共有的一大特点便是长期所居住的“行在”并不是罗马和君士坦丁堡。
与之相反,帝国西部的特里尔、米兰和帝国东部的西尔米乌姆、尼科米底亚等地成为了他们的常驻地,这些都是具有战略价值的军事重镇。而此后君士坦丁皇帝新建立的“东都”君士坦丁堡本身也是出于军事战略地位的考量。戴克里先皇帝之后罗马帝国强化的中央集权以及随之建立起来的官僚体制,的确有助于巩固罗马帝国政府的统治,并在较长时间内维护了罗马帝国各地的稳定。
但因当时技术条件所限,这一套体制的建立不可避免地带来了副作用———即行政效率的下降。由于行政体制的集权化,司法程序也开始变得冗长,地方上的诉讼往往要经过行省各级官员的审批。生活在罗马帝国境内的民众显然也成为了受害者。4 世纪的历史学家普里斯库斯曾经遇见过一位宁愿离开罗马帝国而和蛮族生活在一起的希腊人,他对普里斯库斯提起了罗马帝国政府对民众的种种压迫。
各地在战争中无法受到罗马军队的保护,在和平时情况更加恶劣,除了繁重的税务负担之外,罗马帝国的法律也根本无法保护穷人: 因为即使法官能够保持公正,但诉讼程序是漫长的,且需要大量的费用,对穷人阶层来说这已经可以算是法律给他们的惩罚了。
二、过度集权动摇了罗马帝国在各地的统治基础
行政体制过度集权化所带来的一些问题,引发地方上普通民众的诸多不满,即便原来与罗马帝国统治者有着紧密合作关系的地方社会上层人物也日益受到官僚制度的压迫。正如罗斯托夫采夫所言: “各城市的执政团体,即自治市议会,这时候正一一将他们的自治权丧失殆尽,而变成了国家方面的无酬代理人,负责分配和征收赋税,负责分派义务劳役和课加在城市和其辖区内的居民身上的其他负担。”
在罗马帝国早期曾经作为地方自治的主要行政机构的市议会,在戴克里先皇帝改革之后成为官僚体制的附属机构。一般来说,在罗马帝国统治下地中海地区各个城邦中,市议会的议员都是由地方上财产达到一定数量的社会上层人士组成的,大多具有相当的财力和声望,因此也可以说是地方精英阶层。在晚期罗马帝国,市议会被纳入了行省官员的管辖权范围内,在地方上的权力逐渐受到削弱,而地方上财产达到一定级别的家族则被国家强制命令要承担起市议员的职责。
行政体制的集权化和官僚体制的形成,使得市议会的地位变得十分尴尬: 一方面,由于罗马帝国的集权化,各地的市议会不再是地方上的当权部门,已经不再像罗马帝国早期那样能够自行决定各自地方上的政策,而必须要服从地方上的政府官员的命令; 另一方面,市议会仍然需要负担起地方上行政管理的绝大多数职能。这样一来,市议会便从罗马帝国早期地方上有权有势的领导机构降格成为了一个半官方的行政机构。
在晚期罗马帝国,成为市议员既不能够获得政治上的权势,也没有多少经济上的利益。而且,行省官员所摊派给市议会的任务往往给市议员们带来了繁重的经济负担,市议员需要维护城市的基本秩序、修缮公共设施,还需要保证城市的食物供给,除了少数大城市有中央政府的一些拨款以外,一般城市的大多数工作都是由市议会自费,即由市议员自己出钱来维持自己城市的运作。生活在公元4 世纪的演说家利巴尼乌斯在他的著作中赞扬了市议员们的这种奉献精神。
不过,利巴尼乌斯却庆幸自己能够离开市议员的职务,因为市议员经常受到上级官员的压迫: “我不是市议员,我可以不做市议员,因为我教授修辞学。但是我仍然对市议员们的穷困和政府机构所累积起来的财富感到失望。一些为政府办事的人,他们之前不过是卖肉的、卖面包的和卖蔬菜的,他们靠着市议员们的财富而变得如此有钱有势。
罗马帝国晚期行政体制的集权化和政府对地方自治体制的干预,致使罗马帝国各地社会上层人士参政议政的热情大大下降,地方精英想方设法地逃避市议员的职务。而狄奥多西二世和瓦伦提尼安三世皇帝在公元439 年所颁布的法令清晰地揭示出了行政体制过度集权化在地方上所引起的严重问题: “朕获悉一些市议员们由于政府官员的暴行而渴望离开他们的职务,他们通过获得元老阶层的特权而逃避这一职务。这无疑会削弱市议会的职能。当然,如果他已经担任了财务官的职务,那么其家族世袭的市议员的义务和世袭的公共职务就可以取消……”
但对罗马帝国政府来说,市议会是维持其对各地统治的重要组成部分。古典文明是城邦文明,罗马帝国对地中海地区的统治在很大程度上是基于罗马政府对地中海各地大大小小城邦的统治。市议会长期以来所担当的行政职能是官僚体制一时间难以取代的。
于是,尽管官方不断地强调市议员的职责,而罗马帝国各地社会上层人士却对政府虚与委蛇、千方百计地逃避这一职责,这成为晚期罗马帝国较普遍的一种怪现象。在罗马帝国西部政权风雨飘摇的5 世纪后期,这一问题显得更加突出。
马约里安皇帝在位不到四年,他是最后几位试图振兴罗马帝国西部的皇帝之一。他在公元458 年颁布的法令中重申了市议会的重要性: “没有人不知道以下事实: 市议员是国家基石和各个城市的命脉,古人恰如其分地把他们的集会称之为'小元老院’,然而各地不公正的官员和贪污腐败、理应受到严惩的税吏们迫使许多市议员抛弃了他们的职责,舍弃了他们杰出的身份地位,躲藏在隐秘的地方或者自己乡间的住宅中……”
从马约里安皇帝的法令中,我们能够看出当时罗马帝国所面临的困境: 戴克里先皇帝带有集权制特色的改革很好地解决了他那个时代罗马帝国所面临的问题,但是由于罗马帝国的统治者在将近一个多世纪的时间内没有与时俱新地进行有针对性的改革,导致了这一体制陷入僵化,这正是罗马帝国西部政权走向衰亡的重要原因之一。
三、过度集权削弱了罗马帝国中央政府的统治力
戴克里先皇帝的改革,强化了罗马帝国中央政府的集权。但这一改革的出发点并不完全是为了攫取权力,很大程度上是为了在战乱后稳定国内局势、恢复罗马帝国的社会和经济秩序。集权体制本身有利有弊,在不同社会情况下所起的效果及影响有可能完全不同。
4 世纪和5 世纪的大多数皇帝们并没有秉持戴克里先改革的初衷,没有与时俱新地对过度集权化的行政体制作相应调整。与之相反,针对这一体制所暴露出的各种问题,一些统治者反而试图通过进一步强化集权来应对。然而,这样的措施在实际上反而使皇帝和中央政府更加难以控制下属的各级官员。
在晚期罗马帝国中,大量直属于皇帝的事务官和秘书官被派往罗马帝国各地,这些官员的职责是监督地方政府运作,同时负责体察各地民情。然而,这些事务官到地方上任之后,往往利用手中的权势作威作福,引起民众更大程度的不满,反而进一步动摇了罗马帝国的统治基础。
从另一方面来看,尽管集权程度的加强使得罗马皇帝的权威在表面上看起来无比强大,然而实际上身处宫廷中的皇帝可能往往是最难以看清罗马帝国真实情况的。由于行政体制过度集权化,中央政府的行政负担也大大加重。但皇帝不可能事必躬亲,他必须委托朝廷中的官员们来处理成千上万的各种文件及事务。
所以,皇帝经常被其周围的宫廷官吏所利用或蒙蔽。例如,一些朝廷中的官员和地方上的官员互相勾结,致使皇帝错误地惩罚了从北非前来请愿的民众。瓦伦提尼安三世甚至发现有人假借皇帝的名义发布法令赦免谋杀犯: “……在不知情的情况下,朕竟然在用自己的权力保护这些罪犯。当朕专注于公务之际,朕被这种罪恶而卑鄙勾当所蒙蔽,这是何等严重的劣行,甚至朕为了主持神圣而不可侵犯的正义而特别设立的皇家法务官也不知道这些法令曾经发布过! ”
而狄奥多西二世甚至在法令中警告自己的官员,不要再擅自批准地产的转让。从上述法令中可以看出,连最高统治者都已经难以控制国家行政体制过度集权化所引发的诸多问题了。
结语
如果说早期罗马历史是一部征服史,那么晚期罗马帝国的历史就是一部如何维持其统治的历史。国家行政体制的集权化给罗马帝国政府带来了比以往更大的统治力,但统治力的过度膨胀及无序,反而毁坏了罗马帝国的统治基础。晚期罗马帝国所留存下来的大量法令显示,当时罗马帝国统治者一面不断地加强中央政府的集权,一面又在不断与集权化所引发的各种问题作斗争。
公元1 世纪的罗马皇帝提比略认为,统治罗马帝国就好比“牵着狼耳朵”,稍有不慎就会引起灾难。对于晚期罗马帝国来说也同样如此: 过度集权化反而使罗马帝国的统治者们越来越难以驾驭自己所竭力维护的这种行政体制,加上蛮族入侵这一外部压力,最终致使罗马帝国丧失了对地中海广大地区的统治。
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