高标准农田的实施路径与逻辑

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高标准农田的定义

一、按照《高标准农田建设通则》：

高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。高标准农田建设是为减轻或消除主要限制性因素、全面提高农田综合生产能力而开展的田块整治、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电等农田基础设施建设和土壤改良、碍土层消除、土壤培肥等农田地力提升活动。

二、按照土地分类：

农田（耕地）是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地。

基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。

永久基本农田即对基本农田实行永久性保护，2008年中共十七届三中全会提出此概念，“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。

高标准基本农田是一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。

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高标准农田的政策沿革

▌2013 年国务院批准实施《全国高标准农田建设总体规划》，各地、各有关部门狠抓规划落实,通过采取农业综合开发、土地整治、农田水利建设、新增千亿斤粮食产能田间工程建设、土壤培肥改良等措施，持续推进农田建设，不断夯实农业生产物质基础。

▌2014年, 中央一号文件提出实施全国高标准农田建设总体规划。

▌2016年，中央一号文件提出大规模推进高标准农田建设。

▌2019年11月21日,国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》,对高标准农田建设作出系统部署，提出到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田，而且将高标准农田建设情况纳入地方各级政府耕地保护责任目标考核内容。

▌2021年9月，《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》经国务院批复对外发布。《规划》 紧盯粮食生产目标，明确了今后一个时期高标准农田建设总体要求、建设标准和建设内容、建设分区和建设任务、建设监管和后续管护、效益分析、实施保障等，是指导各地科学有序开展高标准农田建设的重要依据。《规划》提出到2030年，中国要建成12亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。

▌2022年10月，《高标准农田建设通则》(GB/T30600-2022))正式实施，是2014版《高标准农田建设通则》的首次修订。修订后的《通则》明确了全国高标准农田建设划分区域，列出了高标准农田地力参考值和粮食综合生产能力参考值。

▌2022年11月，《农业农村部关于推进高标准农田改造提升的指导意见》（农建发〔2022〕5号）发布，鼓励各地通过土地出让收益、高标准农田建设新增耕地指标调剂收益、金融和社会资本积极参与高标准农田改造提升，多渠道筹集建设资金。重点对永久基本农田划定范围内建设标准偏低、设施不配套，工程年久失修、损毁严重，粮食产能达不到国家标准的高标准农田进行改造提升。严格实行高标准农田先补后占和占补平衡、进出平衡，高标准农田保护情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核。

▌2023年，中央一号文件《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，加强高标准农田建设。完成高标准农田新建和改造提升年度任务，重点补上土壤改良、农田灌排设施等短板，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制。逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

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高标准农田的主要建设内容

——田块整治措施：合理划分和适度归并田块，平整土地，减小田面高差和坡降。适应农业机械化、规模化生产经营的需要，根据地形地貌、作物种类、机械作业效率、灌排效率和防止风蚀水蚀等因素，合理确定田块的长度、宽度和方向。田块整治后，有效土层厚度和耕层厚度应满足作物生长需要。该部分是农田整治的核心内容，是高标准农田建设的工程主体。 

　　——建设灌溉与排水设施：适应农业生产需要，开展田间灌溉排水设施建设，有效衔接灌区骨干工程，合理配套改造和建设输配水渠（管）道和排水沟（管）道及渠系建筑物等，实现灌排设施配套。因地制宜推广高效节水灌溉技术、配套田间小型水源工程。 

　　——修建田间道路：按照“有利生产、兼顾生态”的原则，优化田间道（机耕路）、生产路布局，合理确定路网密度、道路宽度，根据实际需要整修和新建田间道（机耕路）、生产路，配套建设农机下田（地）坡道、桥涵、错车道和回车场等附属设施，提高农机作业便捷度。平原区道路通达度100%，山地丘陵区道路通达度不小于90%。 

　　——配套农田输配电设施：对适合电力灌排和信息化管理的农田，铺设低压输电线路，配套建设变配电设施，合理布设弱电设施，为泵站、河道提水、农田排涝、喷微灌、水肥一体化以及信息化工程等提供电力保障，提高农业生产效率和效益。 

　　——农田防护和生态环境保护措施：根据农田防护需要，新建或修复农田防护林、岸坡防护、坡面防护、沟道治理工程，保障农田生产安全。推广生态型改造措施，以生态脆弱农田为重点，因地制宜加强生态沟渠及其它耕地利用设施建设，改善农田生态环境。 

　　——土壤改良：采取掺黏、掺沙、施用调理剂、施有机肥、保护性耕作及工程措施等，开展土壤质地、酸化、盐碱化及板结等改良。 

　　——障碍土层消除：采用深耕、深松等措施，消除障碍土层对作物根系生长和水气运行的限制。 

　　——土壤培肥：通过秸秆还田、施有机肥、种植绿肥、深耕深松等措施，保持或提高耕地地力。 

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高标准农田的建设资金来源

一、按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）文明确提出，鼓励和引导社会资本参与土地整治，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。政府可以通过整合社会资本的资金、涉农资金、生态修复资金、财政专项资金和土地指标交易收益等方式，解决土地整治项目资金来源。高标准农田建设也是土地整治的一部分。社会资本可以参与，可以通过土地指标交易收益作为项目收入来源和建设资金来源。

二、按照《农业农村部关于推进高标准农田改造提升的指导意见》（农建发〔2022〕5号），用好用足地方政府债券、新增耕地指标调剂收益、土地出让收入等。这与土地出让收入优先用于农业农村的政策（《关于调整完善土地出让收入使用范围 优先支持乡村振兴的意见》）相衔接，是实现以人为本的城乡融合发展的新型城镇化的主要路径。

三、按照《政府工作报告》，中央财政农田建设补助资金也是主要资金来源之一。

四、3月6日，农业农村部与中国农业发展银行共同召开利用政策性金融资金加快农田建设和耕地质量提升工作视频会，贯彻落实党的二十大精神和2023年中央1号文件要求，推动农田建设投融资模式创新，加大政策性金融资金投入，加快把永久基本农田全部建成高标准农田，全方位夯实粮食安全根基。农发行的金融工具或债务性融资也是高标农田建设的资金来源。

综上所述，可用于高标准农田建设的资金来源包括：社会资本出资、涉农资金、生态修复资金、财政专项资金、土地指标交易收益、地方政府债券、土地出让收入、中央财政农田建设补助资金、政策性金融资金。

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高标准农田的收入来源

1. 由镇政府、村委会主导将建成后的高标准农田转发包给种田大户、规模化经营的农场主或生产企业、农民合作社、农村新型经营主体等，开展高效农业，提高项目区的机械化水平，最后流转责任人按规划思路进行生产经营，畅通产业链结构，实现土地资源高效节约利用，带动整个项目区后期的发展。对于高标农田的实施主体来说，收入来源即土地流转收入。

2. 借助土地整治形成的田园综合体项目的运营收入等获取各项经营性收入。此部分涉及一二三产融合，即农业农村基础设施与相关联的乡村文旅资源打包，项目整体上实现资金平衡。

3.新增耕地指标收入、新增耕地产能指标收入、新增耕地用于增减挂钩节余指标流转收入、耕地占补平衡指标交易收入。此部分主要指的是经整治后划入的基本农田，非存量基本农田。

4.农作物种、养植收入，农业旅游收入。此种方式主要适用于农田整治环节的“一二级联动”，即参与土地整治或高标农田建设的主体，也参与到农作物种植和生产经营环节，通过农业生产经营覆盖土地整治和配套基础设施建设成本，实现一定收益。

5.农民、合作社、企业和生产大户也可通过劳动力、农业资产、技术、投资等入股，最终通过分红来获取收益，进而提升项目区吸引外资的能力，增加农民收入，形成一定的品牌效应。