导语
由政府投资或以政府投资为主的建设项目，往往在招投标及施工合同签订时明确约定工程结算“以政府审计为准”。审计机关对涉案工程进行审计，系监控财政拨款与使用的行政监督措施，对民事合同当事人不具有天然的法律约束力，仅基于施工合同双方的明确约定对工程款的结算与确认产生效力。
在建设工程施工合同明确约定工程结算“以政府审计为准”的前提下，如该条款出现阻碍施工合同正常、全面履行的情形时，应当遵循当事人双方缔约本意，突破条款表面限制，请求法院以司法鉴定、补充质证等方法维护当事人的合法权益，而不应以审计结论作为工程价款的唯一认定标准。
一、因非承包人原因，政府审计程序迟迟未启动或未能出具结算审核结果
在政府审计开展的过程中，可能存在发包人故意拖延提交审计资料、审计部门因各种原因未将项目工程列入审计计划、未能及时出具结算审核结果等情况，从而影响施工合同价款的确定，影响民事权利的实现。
（2018）最高法民终258号
二审民事判决书
本案中，《施工合同》第五条约定：“最终结算按照发包人委托的中介机构及上级审计部门实际审核的结果为准”。
案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。
但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具结算审核结果，辽东湾管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方建设公司的工程款数额迟迟不能得到确认。
由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款可以通过司法鉴定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，一审法院根据北方建设公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。辽东湾管委会并无充分证据证明一审鉴定意见抬高了工程造价，导致发包人多付工程款。据此，一审法院依据鉴定结论认定工程价款，并无不当，辽东湾管委会依据《施工合同》第五条的约定否定鉴定结论作为结算依据，本院不予支持。
二、审计机关明确表示无法出具审计结论
因存在工程项目建造资料缺失、审计依据不足、行政法规政策变动、工程建造过程中某些违法违规问题尚未解决等情形，审计机关无法进行正常的审计，或审计机关明确表示拒绝审计，以至于不能通过审计途径确定合同价款，影响施工合同的正常履行。
（2016）最高法民终687号
二审民事判决书
原审法院认为：
关于案涉工程造价应按送审价确定还是鉴定价确定，相应的工程款应如何计算的问题。
首先，金陵建工集团与汉之源公司在《建设工程施工合同》补充条款中对工程结算约定为“在工程竣工三个月内由沛县审计局进行审核，审核期限为90日，从乙方将决算报送甲方之日起计算，逾期视为甲方认可乙方报送的决算”。即双方约定工程结算的条件是由第三方沛县审计局进行审核，但由于沛县审计局不愿出具审核报告，双方约定的结算条件未成就。……故汉之源公司在90天内对工程造价未审核完毕理由正当。据此，金陵建工集团关于在2008年9月24日已经将所有决算资料报送完毕，汉之源公司未在90日内审核完毕，因此应以其提交的送审价确定案涉工程造价的主张，没有事实和合同依据，一审法院不予支持。因当事人对案涉工程造价无法达成一致意见，故应通过司法鉴定确定案涉工程造价。
二审法院认为：
金陵建工集团虽主张汉之源公司因提交资料不全导致鉴定结果存在重大疏漏，但却无法指出具体缺少哪些资料，也未能进一步提交鉴定所需完整资料，故其认为鉴定确认的工程造价不能作为认定最终工程结算价款依据的理由不能成立，本院不予支持。
因双方当事人对工程造价如何确定存在争议，故一审法院依汉之源公司申请，通过委托司法鉴定以确定案涉工程造价，并依鉴定意见认定本案工程结算价款并无不当。
三、从审计机关的审计资料中无法区分部分工程具体造价
在总承包人与分包人、或总承包人与实际施工人之间的工程款纠纷中，审计机关对于整体工程的审计并不能正确反映各分包人、各实际施工人对应部分工程的审计价款。
因此，即使合同约定工程价款结算“已审计为准”，也无法以审计结论进行结算，当事人可以另行协商确定工程造价，或通过申请司法鉴定来确定工程造价。
（2018）最高法民申4609号
再审审查与审判监督民事裁定书
关于应以《审核报告》还是司法鉴定报告作为案涉工程款结算依据的问题。
《审核报告》系根据巩留县审计局委托作出的，巩留县教育局与荣达建筑公司认可《审核报告》并签字盖章，但《审核报告》仅系荣达建筑公司与巩留县教育局之间的结算，荣达建筑公司没有证据证明董国树参与结算并认可《审核报告》的结算结果。且《审核报告》存在未算、漏算工程量问题，荣达建筑公司与董国树均认可该《审核报告》不能区分董国树完成工程造价。
荣达建筑公司与董国树签订的《建筑工程项目内部经济承包协议书》约定，工程结算根据建设单位与荣达建筑公司签订的施工合同执行，而非根据建设单位与荣达建筑公司的工程结算内容执行，并非表明董国树放弃参与工程结算的权利。
故，荣达建筑公司与董国树就案涉工程的结算未达成一致意见，对工程造价争议较大的情况下，一审法院通过司法鉴定程序予以解决并无不当。本案中，《鉴定报告》应为案涉工程款结算依据。
四、审计依据与协议约定计价标准不符，且当事人不予认可
审计机关作出的审计结论，其计价依据与施工合同约定的计价标准不符，且承包人对此不予认可的情况下，不能作为确定建设工程价款的依据。当事人可以申请审计部门按照协议约定另行审计，或委托工程造价咨询机构按照协议约定予以造价鉴定。
（2016）最高法民终269号
二审民事裁定书
本院认为，虽然勇创公司与同兴公司签订的《重庆市同兴工业园区B标准分区横三路一期、纵五路一期、平场土石方一期建设项目BT融资建设管理协议》约定勇创公司的投资金额以经法定审计部门审计的金额为准，但重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》均是以2008年《重庆市建设工程费用定额》为依据作出，与勇创公司与同兴公司在协议中约定的计价标准不符，在勇创公司对此不予认可的情形下，不能作为确定勇创公司投资金额的依据。
当事人可申请审计部门按照协议约定另行审计，或者委托工程造价咨询机构按照协议约定予以造价鉴定，以确定投资金额。
本案不存在《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第一款规定的中止诉讼的情形，故对同兴公司有关中止诉讼的申请不予准许。
一审法院直接采用重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》确定勇创公司的投资金额，属于对基本事实认定不清。
五、审计意见具有不客观、不真实情形
《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条：
合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。
承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。
上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
（2021）最高法民申1739号
再审审查与审判监督民事裁定书
本案的审查重点为原审法院根据《鉴定意见书》确定案涉工程价款是否妥当以及该鉴定意见是否存在错误等问题。
根据原审法院查明的事实，二建公司与新城公司合同约定以海南省三亚市财政局投资评审中心审核结果46452649.33元作为预算造价,该价格亦为中标合同价。三亚审计局出具审计报告核定案涉工程造价为32060988.03元，远低于预算造价和中标合同价，仅为69%。
而二建公司于原审中表示在施工过程中有增加签证工程量并提供相应签证作为证据予以证明。新城公司虽表示签证只是证明工程量有变更，同时主张工程量有减少，但却未对其主张提供证据予以证明。
事实上，案涉工程经竣工验收交付使用多年，三亚审计局未能在合理期限内作出审计报告。一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。
该观点亦可见于《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条关于“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”的内容。
原审中，新城公司曾质询鉴定机构并认为其并未采取合同约定的定价标准；鉴定人员回复称送鉴的财评文件“未与合同装订成一本”“未加盖骑缝章”“并非合同附件”。经查，送鉴材料系由二建公司送鉴、经过双方质证确认；又因《施工合同》属于认定本案基本事实的核心证据，且合同副本在送至鉴定机构前已经双方质证确认，新城公司并未提出异议。
故新城公司于申请再审期间主张《鉴定意见书》未依据合同附件2中的财评单价明细和签证项目单价出具鉴定意见、原审法院因采信《鉴定意见书》导致认定事实有误等，理据不足，本院不予支持。
而新城公司于二审庭审中称，《审计报告》中的工程款数额只是“预估价、并非固定总价”，另一方面又于申请再审期间请求本院，按照三亚审计局出具的《审计报告》确定案涉工程结算价款；显然，新城公司于本案所述内容，逻辑难以自洽。
因此，原审法院根据公平原则以及前述案件情况，并综合考虑双方对工程结算款存在分歧、审计报告与施工事实不符等因素，准许二建公司申请对工程造价进行鉴定，并认为鉴定机构对另行组价、子目套用定额错误等问题的回复均已作出合理合法的解释，遂以《鉴定意见书》作为认定案涉工程价款的依据，符合本案实际情况，并非“以鉴代审”，处理意见亦较为公允，本院予以认可。
而新城公司虽主张原审法院适用法律错误且“以鉴代审”、相应证据未经质证、鉴定程序违法等，但却未能提供充分、有效的证据予以证明，故本院不予支持。
联系客服
