深化改革面临四大困境（4）
--路径之困在于坚硬的中间隔离层
马 宇
我国30多年改革开放实践中，形成了两条行之有效的路径：一是基层创新突破，然后高层认可，全国推广，如农村联产承包责任制；一是高层决策，先进行顶层设计，再试点总结经验，然后全面推开，如举办经济特区、开发区。此次全面深化改革，要求“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”，指明了基本路径。但在操作中，却都遇到了难题，典型例证如上海自贸区建设。
上海自贸区，作为新形势下推进改革开放的重大举措，高层高度重视，进行顶层设计的力度不可谓不大。为了防止各部门截留权力，导致有关政策措施不到位，某些方案设计（如负面清单的制定）国务院授权上海方面操作。即使如此，依然遇到了“肠梗阻”，很多领域的改革开放措施始终落不了地。原因在于，既有的行业管理法律法规已经基本定型，顶层设计不能绕过，更不能违反，要突破这些就必须修改有关法律法规，而这必须有立法机构以及国务院主管部门的支持和配合，单凭一个地方政府是做不到的。所以，上海自贸区通过国务院报请全国国人大批准在区内暂停实施有关外资法律。但自贸区建设，远不只涉及外资法律，金融、贸易、海关、商检以及诸多行业管理法律法规都有涉及，都要履行有关手续去修订或暂停在自贸区实施，必然旷费时日，从具体操作上来说几乎也是不现实、不经济的。
那么，是否可以由上海自贸区自行突破、探索，以形成可推广、可复制的经验做法再向全国推广呢？也不行。有关法律法规面前，上海自贸区不可以违反，这是红线；国家有关主管部门的管理，上海自贸区也不能摆脱。比如海关管理、进出口商检，只能由有关部门来制定方案和操作实施，和地方要求、市场要求必然存在相当距离；金融等领域的市场准入扩大开放，必须国家有关部门首肯，而这些部门，往往都有法律依据作为尚方宝剑，要想放宽限制也必须先推动法律法规修订或履行不在自贸区实施的批准程序。
上海自贸区这样的国家战略举措，尚且难以实现从上到下的改革，也无法实现自下而上的突破，那地位及重要性不及上海自贸区的其他改革或区域性突破试验，路径之困当会更加明显。
实际上，发改委批准了无数个（据说已有30来个）区域性发展规划，虽然都挂了五花八门的改革试验名头，如城乡综合配套改革试验区、海洋经济试验区、内陆型经济开发开放高地、金融综合改革试验区等等，其实基本都是为了维持自己的权力地位，真正改革内容寥寥无几，并且决策权依然掌握在中央部委手里。这种试点式改革路子，早已经走入了死胡同！
笔者在调研中去过几乎各类试验区，看到的都是假改革之名搞的花架子，含金量极为有限，新设机构的诱惑力都要大于改革内容，更别说搞什么试点推广--各位可以梳理下，近年有哪些具有重要意义的政策是地方试点后推广开来的？像温州、前海、上海自贸区等的试验还没影呢！遑论复制、推广？所以，笔者曾经说，所谓的试点，其实已经沦为权力部门彰显自己地位、控制改革进程、以改革之名行反改革之实的有效手段！
以往的改革开放，无论是先进行顶层设计还是先在地方突破，最后都实现了上下贯通，释放出了巨大红利；而这一次深化改革，却无论是顶层设计还是地方突破，都遇到了中间的坚硬阻隔，造成改革要么不能落地，要么不能萌芽，上下不能贯通，红利也就不能释放，这正是经济社会发展活力不足的根源所在。而形成这路径之困的中间阻隔，却又正是上文所述的法律之困与体制之困。
四大困境，正在绞杀着改革。全面深化改革的成败，取决于能否尽快、顺利解决这四大困境。
（2014年6月）
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