公共管理是对公共事务的管理。而公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适应社会公共需要，处理公共事务而产生的。因而公共权力是公共管理的基础，无论是公共物品的提供，还是公共利益的实现，都依赖于公共权力的良好运行。只有把握公共权力的内涵与实质，才能真正理解公共管理的公共性质。
第一节 公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度
1、公共权力的基本内涵
公共权力属于权力的范畴。权力概念是政治理论中使用最为广泛也是最有争议的概念之一。我们可以对权力概念做出初步的界定：权力是一种力量，是一种可以使其拥有者按照自己的意志行事，亦可以使其他人按照他的意志行事的力量。由此我们可以得出权力的两方面的基本特性：社会性和目的性。首先，权力是一种社会现象，它存在于一定的社会关系之中，也就是说，权力现象反映的是人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的复杂关系。其次，权力不是孤立存在的，而是以一定的利益关系为基础，权力的行使和运用具有目的性，是出于某种利益考虑而有意为之的结果。从这两方面的性质出发，我们可以大致把权力分为私人权力和公共权力两类。私人权力为个人所有，追求其个人的利益实现；公共权力为全体民众所有，追求公共利益的实现。
2、社会秩序的追求：公共权力的形成原理
首先，人是作为个体而存在的，每一个体都有着对自我利益的追求。利益构成了人生命的驱动力，对利益的不断追求是社会进步和发展的原动力。
其次，人不但以个体的形式而存在，人还是一种社会动物，具有明显的社会属性。
可见，无论是裁决个人的利益冲突，还是协调群体的合作生活，公共权力的出现都是为了构建、维持一种社会秩序，即按某种规范而存在的社会交往关系。社会秩序对人类来说并不是可有可无的，而是必然的。否则不但人的群体生活无法维系，个人也无法生存。因为对于人类生活而言，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”，人们可以“有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”总之，人们对于公共权力的需要，深深地植根于人的本性之中，并源于人们对社会秩序的期望。人们意识到，公共权力所带来秩序的诸多限制远没有其缺席所出现的混乱那么可怕，那近乎是一种“一切人反对一切人的战争”状态。
通过以上分析我们可以看出，公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适应社会公共需要，处理公共事务而产生的。由此我们得出一个初步的公共权力的定义：公共权力是基于某一社会共同体成员的同意或认可，并为管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、影响和调控该共同体的特殊权威力量。也就是说，公共权力包涵这样三方面的涵义：其一，公共权力的主体应属于全体社会共同体成员，而非单独的某个人；其二，公共权力的客体指向是社会公共事务；其三，公共权力是服务于社会公共利益的。从公共权力的这一概念及性质可以看出，公共权力的运行过程就是处理社会公共事务、服务于社会公共利益的过程，而这也正是公共管理的过程。
3、公共权力是公共管理的基础
对公共管理的理解涉及到这样几个方面：公共产品的提供、公共权力的运用和公共利益的实现。其中，公共权力是公共管理的基础，无论是公共产品的提供，还是公共利益的实现都有赖于公共权力的良好运行。换言之，公共管理的过程就是公共权力的运行过程，只有在公共权力的运行过程中才能有效地提供公共物品中，实现对公共利益的追求。
既然公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向，也就必然得以公共权力为其存在的基础与保障。
4、公共权力的社会本质
从公共权力的形成原理可以看出，公共权力最早表现为大众的共同权力。它起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的根本保证。这是公共权力的原初内涵。通过对公共权力的演进进行分析，我们认识到，在阶级社会中，公共权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了深刻的变化，成为与人民大众相脱离的权力，其所体现的是统治阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利益的社会秩序。认识到这一点有利于我们清晰地把握国家的起源、本质及目的等根本问题，而正是在公共权力的本质问题上，马克思主义与西方资产阶级学者有着根本的区别。
在阶级社会中，公共权力具有公共性和阶级性的双重性质。公共性意味着公共权力是来源于社会公众的，要服务于社会公共利益。阶级性意味着来源于社会公众的权力由统治阶级所掌握，成为统治阶级进行统治的工具。
从人类历史发展过程来看，任何一个国家机构或政府组织都是一种公共组织，但在阶级社会中，这种公共组织又不可避免地成为了阶级统治的工具。掌握公共权力的那一部分人群即统治阶级，总是尽可能地利用手中的公共权力来谋取自己的私利。但与此同时，任何一个统治者或统治阶级又都不可能把公共权力完全彻底地用来谋私利，而总是要一定程度地为公共利益服务的。而且，统治阶级能否在较大程度上为公共利益服务，往往是统治阶级能否较长时间占据统治地位的决定性因素。
通过以上分析可以看出，公共权力是公共管理的基础，公共管理的性质可以从公共权力的角度得以说明。如前所述，公共权力在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，它必然要维护社会公共利益和社会公共生活秩序。这是公共权力的公共性质。虽然在阶级社会中，公共权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了深刻的变化，成为与人民大众相脱离的权力，其所体现的是统治阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利益的社会秩序。但它也必须在某种程度上体现公共性，即管理公共事务、谋求公共利益，否则公共权力将失去合法性，阶级统治也难以维系。可见，公共性是公共权力的根本属性。确认这一点具有十分重要的意义。就实质而言，公共权力的公共性体现了公共权力的归属，这意味着公共权力不是本原的，社会公众的权利才是天然的，公共权力是来源于人民，受人民委托的。其存在的目的与合理性就在于维护与保障人民的权利。这表明的是公共权力的合法性。就现实层面而言，公共权力的公共性体现为公共管理的主体要有效地管理公共事务，解决公共问题，谋求公共利益。这表明的是公共权力的有效性。总之，我们只有确认公共权力来源上的合法性，获得运作上的有效性，才能最终体现其公共性。
以公共权力为基础的公共管理也必然体现出公共性质：公共权力的拥有者是社会公众，因而公共管理必然是为公共而进行的管理；公共权力由公共组织具体行使，因而作为公共权力载体的公共组织即为公共管理的主体；公共权力必然谋求公共利益以获得合法性，因而公共利益成为公共管理的核心价值；公共权力的运行过程，即为公共管理的活动过程。而合理规范公共权力，保证其良好的运行，则是公共管理公共性的必然要求。
第二节 公共责任：公共权力运行的基本要求
从法治角度而言，行使何种权力就应承担相应的责任，权力的授予必然伴随着责任的规定。权力无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等，并建立责任与权力统一的规则。同样，公共组织在获得公共权力的同时，也必然伴随着责任的确定。实际上在赋予公共权力时，对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式、作用内容等都有着具体的规定，这就是与公共权力相应的责任。
具体而言，公共责任具有这样几方面的性质：其一，公共责任是一种义务。公共组织或公共管理者在接受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取利益的义务。其二，公共责任是一种任务。公共管理主体在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。其三，公共责任是一种结果。这意味着如果公共组织不能积极地承担其为社会公众应尽的义务，不能很好地完成社会公众所交付的任务，那么就应该受到相应的责任追究。总之，公共责任是公共管理主体在公共管理过程中应该履行的职责、应尽的义务及所承担的相应后果。而能否履行公共责任则是公共管理合法性的前提与保证。在实际的公共管理过程中，公共责任表现在这样几个方面：
1、客观责任
从责任的特点来看，任何责任都是一种客观规定。客观责任源于法律、组织机构、社会对公共管理人员的角色期待，它要求公共部门及公务人员如何做。也就是说，公务人员一旦接受了某种职位，就等于接受了某种期望与约束。这对所有接受公共职位的人提出了总体的义务规定，每个公共部门与公务人员都被赋予了特定的角色内容，同时也被赋予了与之相应的职责和任务。客观责任有这样几种形式：一是岗位责任。这是最直接的客观责任，以组织的规则和政策、工作描述、职业准则等为来源。二是法律责任。这是一种最基本的客观责任。其三，政治责任。这是最重要的客观责任。这主要是指公共部门（尤其是政府）必须对人民负责、代表人民利益、表达人民意志。这是公共责任的核心部分，无论是积极地履行岗位职责，还是忠实地执行法律，其目的只有一个，即对公民负责。
2、主观责任
客观责任源于法律、组织机构和社会对公务人员的期待，而主观责任则植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。因而，主观责任主要是指公共管理者自己本身对责任的感受与认同，它强调的是公共管理者之所以去做某事或不做某事，乃是源于一种内在驱力。简而言之，主观责任乃是指公共管理者伦理的自主性，或称道德责任。
主观责任是在我们的社会化过程中形成的。通过家庭、学校、朋友、职业活动等社会化过程，我们逐渐形成了某些特定的价值观、信念和态度，这些价值观、信念和态度，表明了我们对某人负责或为某事负责的情感和信仰，构成了主观责任的范畴。
3、消极责任
与积极责任相反，如果公共部门及其工作人员没有做好“份内应做之事”，就应当受到相应的制裁与惩罚，承担消极意义上的责任。在公共管理中，所谓消极责任是指公共部门及其工作人员没有履行社会规定的义务，或者违反法律规定的义务，以及违法行使职权等所承担的否定性后果。
从积极责任与消极责任的关系来看，积极的公共责任是消极的公共责任的前提和基础。如果没有积极公共责任的有关职责与义务的具体规定，也就不存在消极公共责任的追究。而消极公共责任是积极公共责任的保障，如果没有对消极公共责任的追究，积极的公共责任就难以实现。在一定意义上来说，严格追究消极责任可能对公共责任的实现更有价值。因为公共权力存在着公共性与私人性的矛盾，总是存在着作恶的可能，如果没有消极的公共责任的规定及追究机制，就无法借助制度上的强制力，使那些不履行或没有很好履行积极公共责任者受到制裁，而那些自觉履行积极责任的公共管理者又会因为制度评价的有失公允而疏于履行积极的公共责任。当然，追究消极责任本身并不是目的，责任追究与惩罚的最终目的是使公共部门及其工作人员将积极的责任转化为个人的信念，将责任“他律”转化为“自律”，从而提高公共部门及其工作人员履行积极责任的自觉性，在公共管理的过程中自觉自愿地尽职尽责。因为，毕竟只有公共管理主体很好地履行了积极的公共责任，才能获得人民群众的持久而稳定的支持。
第三节 公共权力异化的治理
1、公共权力的内在矛盾：公共权力异化的根本原因
公共权力的异化与公共权力本身的矛盾有着密切的联系。从理论上来说，公共权力是“公属”的，它来源于人民大众，但在现实政治生活中，公共权力并不是由全体社会公众直接掌握并实现。因为，人民的权力实现有两个基本的困难：其一，作为集体人格的人民无法形成和表达自己的意志。因为在现实的社会生活中，目的、利益和偏好的个人性和主观性使得其既不可能比较，也无法总加，因而也就不存在个人利益和个人福利的总和等于公共利益和社会福利的事实。由于“不存在全体人民能够同意或者用合理论证的力量可使其同意的独一无二地决定的共同福利”，所以，也就不可能找到与这种共同利益相适应的一套表达全体人民共同意志的程序或制度。其二，人民的权力不能通过每一人直接地或实际地行使公共权力来实现。因为，在多重关系和高度专业化分工的复杂社会中，政治决策不仅受到场合的限制，而且，也必然受到时效和专业知识的束缚。这种情况决定了公共权力只能由社会中少数人来掌握和行使。因此，公共权力虽然是“公共性”的，但在现实政治生活中，公共权力却是被“私掌”的，被赋予了特定的阶级、集团和个人。而正是由于这种公共权力所属主体（人民）与行使主体（阶级、集团和个人）的分离，使得公共权力具有特殊性。所谓特殊性是指行使公共权力的主体，是由社会中一部分人组成的，这些组成成员不仅有着各自的特殊利益需求，而且他们所代表的集团或阶级也有着特殊的利益。这就决定了他们在制订和执行公共政策时，具有他们自己的、不同于社会的价值判断与价值偏好，公共权力甚至可能变成一部分人实现其利益的特权和工具。具体而言，公共权力的这种“公属”与“私掌”之间的矛盾表现在这样两个方面：
（1）公共性与阶级性
公共权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上或原初意义上是一种凝聚和体现公共意志的力量，这是公共权力的公共性意涵。而在阶级社会中，公共权力却掌握在统治阶级的手中，成为其实现阶级统治的工具。而一个集团之所以能够占有另一个集团的劳动，则在于其在经济上居于统治地位，并借助于国家政权，在政治上也占统治地位。在这种阶级关系中，公共权力是使得阶级间的不平等占有得以实现的必要条件。没有公共权力的积极介入，一个阶级对另一个阶级劳动的无偿占有是不可能实现的。这样，在阶级社会中的公共权力便不可避免地具有了阶级性质。也就是说，在阶级社会中，公共权力的公共性是为其阶级性服务的。
公共性与阶级性的矛盾，实际上反映的是统治阶级的意志与社会公共意志之间的差距或背离。在阶级社会中，由于社会分裂为两大对抗阶级，公共意志被占统治地位的剥削阶级意志所侵蚀、所取代，从而使公共权力成为维护统治阶级利益的一种工具，成为统治阶级意志的一种体现，变成了一种“与人民大众相脱离的公共权力。”公共权力不再是全体社会成员的平等权利，而是占人口极少数的统治阶级的特权。
（2）公共性与私人性
从实践的层面来看，公共权力并不是抽象的，总是由具体的人来行使的，即公共权力的行使有一个人格化的过程。从理论上讲，公共权力的主体是公共组织（政府），但在实际上，公共权力还是要交由公共组织的成员——具体的公务人员去行使。作为公共权力体现的公务人员就成了社会规范之化身，拥有了以社会的名义来使个人服从社会规范的力量。一方面，他是社会的代表，这要求他的一切行为只符合普遍的社会规范，自觉地代表公共利益或公共福利，而不允许夹杂特殊的私人性的东西；另一方面，他又是一个有着自己特定的利益、特定的欲望、特定的行为方式的活生生的个体。因此，在官员身上，普遍性之规范与特殊性私人利益之间的矛盾特别突出，这也就是我们所说的公共权力的公共性与私人性之间的矛盾。
从权力的角度来说，公共权力在本质上可以对社会的稀有价值和利益作权威性分配，权力关系往往体现为一定的利益关系。这种情况决定了任何人只要获得了一定的公共权力，便自然具有了获取相应经济利益的可能性。亚里士多德曾指出，“人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义。弱者常常渴求平等和正义。强者对于这些便无所顾虑。” 而且由于这种权力具有特殊的强制性，因而它对公民权利的侵犯所造成的危害，将比其它形式的危害更大。正如孟德斯鸠所指出的那样，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”而这种“权力有作恶的滥用的自然本性” ，并不会因为其行使者是政府公务人员而有所改变。
从人的角度来看，代表公共组织行使公共权力的公务人员都不可避免地有自己的特殊利益，他们不是慈善的化身，不是“哲学王”，更不是天使。一旦个人有利可图的欲望成为更强有力的诱因，那这个诱因很可能压倒为“公共利益”服务的愿望。此时公共权力的行使者就可能偏离公共角色规范和公共权力行使规则，使公共权力的运行背离公共的性质，从而损害公共利益。
总之，公共权力由于内蕴着公共性与阶级性、公共性与私人性的矛盾，便有可能出现公共权力的非公共运行的状况，而以公共权力为基础的公共管理的公共性自然会因这些矛盾冲突而存在着缺失的可能。因而人们对公共权力既充满了期待，又不无担心。权力一旦失去制约，就可能被滥用，就可能背离公共意志和公共利益，而且不受惩罚，这是与公共责任相违背的。从公共责任实现的角度来看，权力失去制约，公共管理者就不可能很好地履行积极意义的公共责任，同时也可能不承担消极意义上的公共责任。没有权力制约，公共责任的实现只能是空谈。权力制约是责任实现的前提，权力制约过程，就是公共责任实现的动态过程。对此，马克思亦有过深刻的论述。他赞美巴黎公社是“以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。” 可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共责任才能得以真正意义上的实现。而只有承担了公共责任的公共管理才能更好地服务于公共利益，才能实现公共管理的公共性。
（古希腊）亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年版，第317页。
（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，关信平等译，浙江人民出版社，1998年版，第8页。
因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。”可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共责任才能得以真正意义上的实现。而只有承担了公共责任的公共管理才能更好地服务于公共利益，才能实现公共管理的公共性。
2、公共权力制约的基本方式
在人类的政治实践中，大致有这样几种制约公共权力的模式：
（1）以权力制约权力
以权力制约权力，是指公共权力的不同主体之间的相互制约，强调在政府各部门的关系或者说在各种不同权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强政府内部立法权、行政权、司法权的相互制约，通过三种公共权力之间在职能上的相互牵制，防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、所滥用。
（2）以道德制约权力
道德是评价人们行为的善与恶、丑与美、光荣与耻辱、正义与非正义的观念、原则和规范的总和。它依靠社会舆论和人们内心信念的力量，保证对它的遵守。以道德制约权力，其核心思想是通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面。其基本信念是，政府官员们的角色行为经常来自于个人的道德品质，来自于个人对美德的追求，因而不断地提高执政者的道德水准，将是促成优良政治生活的一个重要因素。
（3）以权利制约权力
以权利制约权力是民主社会所独有的一项约束公共权力的方式。其核心涵义是将普遍的公民权利作为制约和平衡国家权力的一种社会力量。公民权利所及范围是公民自身意志可加支配的自治领域，公共权力应该充分保护这一领域的完整性和独立性。正是在这一领域内，权利享有优先地位，具有制约权力的能力，即具有免受国家权力干预和侵犯的能力。
以权利制约权力有三重涵义：第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权等，公共权力不但不能逾越其界限而侵入公民的权利领域，相反，公共权力的运行必须以保护公民权利为目的。这样公民权利对公共权力起到了一种制约和规范的作用。第二，公民必须具备这样一些基本的权利，当公共权力超越界限、运行失范时，通过这些权利可以保证公民做出积极的回应，迫使公共权力回归正常轨道。这样的权利如选举权、言论自由权、结社权、参与权、知情权、检举、举报和控诉的权利等。第三，对于公民的一些基本权利的实现，如受教育的权利、享受社会服务的权利等，政府具有不可推卸的责任。前两个方面是就消极权利而言的，此时的“个人权利是个人手中的政治护身符。” 而第三项则是就积极权利而言的，此时的公民权利则是国家应予提供的社会福利。也就是说，无论是从消极的意义还是从积极的意义来说，公民权利“它本身就是规制个人与国家关系的所有规则的源泉。”
《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年版，第414页。
有的学者亦把“以权利制约权力”称为“以社会制约权力”，这种提法也有一定的道理。我们知道，近代含义的市民社会始于18世纪的启蒙时代，表示国家控制之外的社会经济生活。亦即市民社会是指社会中的私人利益关系的总和。国家代表“公”的领域，市民社会则代表“私”的领域。在国家面前，市民社会领域是不可侵犯的，它是公民个人的天地和自由的王国。从这个角度来说，强调公民权利的保障，也就是对健全的市民社会的呼唤。反之，只有存在健全的市民社会，才能有健全的权利意识。而正是在这一意义上，权利制约权力亦被称作社会制约权力。本文则把二者分开，从市民社会组织的多元化与自主化发展对公共权力的制约方面来探讨“以社会制约权力”的问题。
以权利制约权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。这一机制不仅体现了制约权力的根本目的，具有正当性的基础，而且弥补了上述其他两种机制的缺陷。无论是以权力制约权力，还是以道德制约权力，都可能成为统治者为维护其统治而采取的策略。这两种权力制约机制在非民主社会也可能存在，统治者也会允许权力监督，也会提倡“为政以德”，但他不会去主张公民权利。而以权利制约权力却是民主社会所独有的，它是一种体现民主性质、并与公民的主体地位相匹配的权力制约机制。
（3）以社会制约权力
现代民主政治所表现出来的特殊力量就是可以容纳众多的利益，这意味着在公共权力的制约方面仅有政治体制的分权制衡是不够的，还必须同时实现社会分权制衡，即以社会制约权力。其主要涵义是指充分利用各种社会力量，尤其是依靠独立的、多元化的组织力量实现对公共权力的制约。根据加尔布雷斯的分析，财产、人格和组织是权力的三大来源。而现代社会是一个组织化的时代，组织作为一个权力来源正在崛起，它虽然与财产和人格相关联，但财产和人格却要凭借着组织的支持才能发挥作用，因而组织正日益削减着财产和人格两个权力来源而成为主导。因而，“组织和与其相关的社会调控是一切现代权力运作的基础。”各种“社会组织就要在静态（权力结构上）和动态（权力的生产和分配过程）两方面与政府组织分享权力。”这样就形成一种独立于政府机构、政党和国家结构的公共空间，从而形成对公共权力的有效制约。即一方面，这些社会组织因其独立性的发展趋势，会要求政府尽量少干预而维护其自治权；另一方面，它们会不断地向政府提出要求并力求对它们施加影响。从而提供了能有效保护公民权利、抑制等级体系和权力支配的控制机制。
以社会制约权力这一权力制约机制，在体现公共性的本质方面具有尤为积极的意义。其一，公共权力产生于人类社会发展的需要，只不过从其产生那天起就被异化了，成为自居于社会之上、与人民大众相脱离的权力。而肯定人民的结社自由，以多元化、独立的社会团体的力量监督和制约公共权力，这是公共权力恢复其本来面目并最终回归于社会的重要桥梁。其二，民主的基本内涵可以理解为“人民的统治”，也就是说直接的人民的统治是政府公共性的理想模式。受多种因素的影响，在政治生活中代议制的间接民主成为现实的必然选择。而代议制体现公共性的一个重要渠道就是不断扩大的政治参与。由于各种社团的生成具有自愿性、组织形式具有自律性、社会活动具有自主性，因而它始终代表并且展现着很高的民主参与精神，也行使着相当的民主参与权利。也就是说，社团是一定群体利益的集中代表，它把那些虽独立却又软弱无力的公民组织起来，积极地参与政治生活，这在某种程度上实现了参与的扩展。
（美）德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社，1998年版，第6页。
（法）狄骥：《公法的变迁——法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社，1999年版，第10页。
（美）加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992年版，第37-66页。
（美）加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992年版，第154页。
马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆，2001年版，第161页。
综上所述，这几种模式从不同的视角出发提出了不同的制约公共权力的方式，尽管制约权力的理念不同、相应的措施选择各异，但我们认为这四种机制在民主社会中是可以相互并存、相互配合、相互支持、相辅相成的。权力的相互制约机制属于一种体制内的监督，它无法最终解决的是监督监督者的问题，而这就要依靠广大公民承担起监督监督者的责任，即以权利制约权力；而公民个人的力量无法有效承担起这一责任，必须要寻求一种组织化的力量——独立多元的社会组织，即以社会制约权力；而要发挥社会、权利的制约作用，同样离不开公共权力的恰当配置和有效制约；而道德教育的效果不仅需要来自公共权力强制力的支持，也需要公民舆论的评判。只有综合的运用这些权力制约模式，才能更好地控制和约束公共权力，使其服务于公共利益，从而彰显公共管理的公共性。
3、制度与德性的融合是公共权力异化治理的基本模式
公共权力的良好运行依赖于有效的公共权力制约方式，前面我们所讨论的四种公共权力的制约方式理念及方式存在着很大的不同。从根本上来说，以权力制约权力、以权利制约权力及以社会制约权力，是一种外在于权力行使主体的权力制约方式，所依赖的是制度化的力量，具有明显的刚性特征；而以道德制约权力所依赖的是权力行使主体的权力自觉，强调的是权力行使者的德性及内省对保障公共权力规范运行的积极意义，具有明显的柔性特征。事实上，只有制度与德性二者完美融合、刚柔并济，才能更有效地治理公共权力的异化。
（1）制度与德性在公共权力异化治理中的作用解析
制度，一般来说是指要求人们共同遵守的行为规范、准则与程序等的总称。在公共权力制约中强调制度的力量，其内在的逻辑是强调从权力行使主体的外部来控制权力，通过外在于权力主体的政治控制、制度规范、法律监督等方式保证行政人员规范地行使权力，积极地履行职责。这种制度取向的公共权力制约方式的优势在于：其一，明确性。制度（法律）明确规定了公共权力的运行范围、行使方式、各权力主体的相互关系等，为公共权力异化的治理提供了依据。其二，强制性。任何法律、制度等都具有明显的刚性特征，均以某种形式的强制力来保证其实施。如果违反了法律、制度的规定，就会受到相应的惩罚。这种惩罚及惩罚的威胁有效的扼止了公共权力的异化。但正如我们所指出的，单纯地依靠制度的力量并不足以有效的治理公共权力的异化问题，制度取向的制约方式本身也存在着一定的局限：其一，制度再完备也不可能规定到公共权力运行的所有方面，制度再详细也总会留有一定的自由裁量的空间，制度再有预见性也难以预知所有未来的发展变化，也就是说必然会存在着大量的“制度之外”与“制度空白”，而正是在这些领域制度无法有效的发挥作用；其二，制度约束具有一定的滞后性。虽然法律、制度等具有着重要的预警与威慑作用，但更多的是以事后惩戒的方式来保障公共权力的良好运行。其三，制度约束及相应的惩罚是一种消极的制约权力的方式，它虽然能最大限度的禁止人们去做坏事，但却不能保证人们积极努力的去做好事。
正因为制度取向存在着上述局限，所以我们在制约公共权力的过程中必须对权力行使主体自身予以关注，因为人们的行为最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序。权力行使主体的德性水平与道德素质将对公共权力的运行有着重要的影响。其一，德性取向的权力制约方式具有明显的前瞻性。提高行政人员的道德水平对公共权力的异化具有预防作用，我们很难想像一个具有高尚道德品质的人会以权谋私、贪赃枉法；其二，提高行政人员的道德水平将有助于约束人的私人性。公共权力内蕴着公共性与私人性的矛盾，而通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面，这是公共权力规范运行的内在保障；其三，德性取向的权力制约方式是治理公共权力异化最根本的途径。无论法律、制度如何完善，只有人们具备了自觉自愿地服从法律、制度的信念与道德品质，才能从根本上保障公共权力的规范运行，实现从法律、制度惩罚威胁下的“不敢为”，到积极主动的“不能为”的转变。但是最根本的途径往往并不是现实中最有效的，我们知道掌握公民权力的政府官员并不是天使，而是有着各种不同的欲望和要求的普通人，也存在着各种自利追求，因而依靠德制约权力这种“内求自圣”的途径虽然是解决权力滥用及异化难题的终极方式，但在现实的公共行政实践中却的只能是权力制约的一种补偿途径，并不能成为行政权力合法性的最终依靠，因为灵魂在多大程度上能抵御现实的诱惑毕竟是个未知之数。
（2）制度与德性在公共权力治理中的统一与融合
制度与德性在公共权力异化治理过程中并不是截然对立，而是相辅相成，互相促进的统一与融合关系。
首先，行政人员的德性是制度效用的基础。行政人员徳性水平的提高，必然加强人们遵守法律、制度的内心认识与道德自觉，把遵守法律、制度作为高尚的道德行为。就公共权力的异化治理方面来看，制度所约束的是人们的客观责任，而德性则激发的是人们的主观责任。提高人们的德性水平，有助于不断强化公务人员的主观责任，强化其对岗位责任、法律责任、政治责任等的主观认同。而任何客观的社会责任只有在获得人们的普遍认同后，才能真正地实现。
其次，合理的制度是促进行政人员德性的有力方法。以道德为基础的法律、制度才具有正当性，而这样的制度无疑会鼓励个人形成高尚的道德的品质。
总之，仅依靠行政人员的个人德性，而没有合理的制度保障，公共权力的异化治理必然难以取得积极的效果，甚至个人德性也会因制度的缺失或不合理（不道德）而受到侵蚀；同样的，仅依靠外在的刚性制度约束，而忽视行政人员的道德建设，亦难以有效的治理公共权力的异化，甚至制度本身的落实与执行都会举步维艰。因此，制度与德性的融合才是有效治理公共权力异化的根本途径与模式选择。
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