引言
2017年5月底，财政部会同国家五部门联合发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），未及两月，国务院法制办《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》又接踵而至。虽然对于上述文件的解读众说纷纭，但各方还是一致认为强调地方政府债务安全和PPP的规范化会成为未来政策的主基调，旧有的背靠政府信用打“擦边球”进行融资建设的方式必然受到限制，由此将给地方政府基建项目操作方式和投融资市场带来巨大震动，对基建投资增速也会带来重大影响，未来地方政府新建项目预计将全面转向合规的PPP 模式。在这个背景下，地方政府和建筑业企业该如何预判政策大势、掌握主动，已成为PPP实践中必须深刻思考的问题。
截至 2017 年 6 月底，按财政部 PPP 项目库的分类指引的交通运输、农林水利与环境保护、社会事业与其他、市政公用事业和综合开发五类项目，全国 PPP 项目成交总金额达到了 5.57 万亿元，成交项目个数达到了 3774 个，空前的市场盛况已使得人们对 PPP 项目的关注从“推广试点”转变为“蜂拥而至”。但不能不看到的是，一拥而上的PPP项目中，运营内容“淡化”的问题始终存在，而且在部分领域出现了变本加厉的苗头，在已成交项目中落地项目总金额占比最大的为市政公用类项目，共成交 2.06 万亿，占比 37%；成交规模占比第二大的为交通运输类行业，共成交 1.65 万亿，占比30%，这类型项目主要为高速公路、一级公路以及二级公路等，项目单体规模较大，故总成交规模也较大；这两项主要靠公共财政全资支撑的经济性的基础设施占比到了67%。在这些项目中，无论是项目金额还是项目数量，建筑承包商都是主力军。“参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重‘上项目’的短期目标。两方‘一拍即合’，导致部分项目‘重建设、轻运营’的倾向仍然严重。”（引自财政部史耀斌副部长在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话）
长远来看，PPP项目中融资建设是基础，运营是王道
对于目前部分PPP项目运营内容“淡化”问题，财政部强调要守住“底线”，即对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。这预示着未来以运营为导向的开发性PPP项目将成为主流，尤其是像经济发达的东部地区的类似于城市轨道交通、机场的基础设施项目，政府推行PPP模式不单是出于融资目的，关注更多的是提高公共服务能力，因而将会更加鼓励运营型企业作为社会资本参与到PPP项目中来。
单一的几乎没有经营现金流的道路打包设计成非经营性PPP项目包，回报机制为“政府付费”的PPP模式将不可持续，最近，继财政部史部长讲话后，江苏财政厅宋义武副厅长的讲话也值得高度关注，在PPP圈也引起不小的震动。讲话的要点是：“当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的PPP项目”、“无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制入省库”。这也是规范PPP收紧完全政府付费项目的信号，“财政承受能力“10%”的限额珍贵，现在看各地PPP项目实操往往是先报先得，后期更必要实施的项目反而可能没有了可用的空间。
而财政部第四批示范项目申报条件中，也针对目前PPP市场“重建设、轻运营”以及运营阶段绩效考核流于形式等问题，着重强调了申报示范的项目应当建立完善的运营阶段绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主；同时，示范项目申报筛选注重鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营，提高公共服务供给质量和效率。
上述内容所发出的政策信号是一批真正包含开发运营的复合型（开发性）PPP项目将会出现，比如采取ROT、TOT等模式运作的存量项目、“商贸基础设施和旅游”项目、片区开发包括新型城镇化项目等等，该类项目可采取“经营性项目+非经营性项目”捆绑运作的基本架构，将基础设施和公共服务的外部溢出效应内化于项目内部，通过经营性项目现金流对非经营性项目的反哺实现减少政府未来财政纯支出的目的。但从PPP项目资产管理和运作的角度来看，此类复合型PPP项目不仅要求建设和经营的一体化，同时注重项目和产业的联动，必须通过高效的资产管理方能获取稳定收益，因而对社会资本的建设、综合运营和资金筹集、项目统筹等能力均提出了极大的考验。
不得不做的PPP运营，一次转型的阵痛
如上所述，PPP项目运营已经不是“想不想做”的选择，而是“不得不做”的问题。然而，建筑企业从施工到运营转型，有着不得不做的无奈和不知道该如何下手的茫然。
我国基础设施和公用事业长期在政府包办和计划经济体制下运行，民企的建设总承包能力弱，央企的能力也只是体现在施工上，这在短时间还难以改变。建筑企业转型运营的最大挑战在于如何应对政府的不信任、不放权、不认可，而建筑央企要真正完成这样的角色转变，必须通过PPP项目的“大运营”提升价值，实现与地方政府的长期合作，同时关注对项目全周期风险的把控，降低投资人的投资风险。
目前，建筑央企的业绩评价导向依然是看重项目建设规模而忽视项目本身运营所带来的收益，项目评审过程中往往过于关注PPP项目的施工利润，而如何让项目自身运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少纳入项目的可行性论证并作为决策依据。此外，由于运营收益是要依赖社会投资人的专业能力并在一个较长的运营期来实现，因此社会投资人是否具备相应的运营资源和运营经验就尤为重要，对此，国有传统的建筑企业显然还没有来的及做好充分的准备。
在现今PPP模式成为政府开展基建项目主要方式的大环境下，建筑央企因其具备较强融资能力和施工能力已排他性地成为PPP项目社会资本的主导力量，但因此而带来的问题是，各家央企为抓住PPP所带来的战略机遇期，对PPP带来的业务规模“跑马圈地”，彼此之间的竞争也很激烈，在2017年1-7月，中国铁建、中国中铁、中国交建、中国建筑、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学这八家央企中标PPP项目共计429个，总投资额高达15397.74亿元。八大建筑央企7个月斩获1.5万亿PPP订单的大数据，最高点还能挺多久？针对央企快速增长的PPP业务投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行、加大了企业财务风险的情况，最近一份国资委办公厅下发《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）在圈内流传，该通知明确提到央企要审慎开展PPP业务，明确自身 PPP 业务财务承受能力的上限，对PPP业务实行总量控制，并明确了以下监管要点：“特别是对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的 PPP 项目”、“中央企业在 PPP 项目股权合作中，应坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等”。这表明国资委政策新趋势，央企参与PPP收紧，中央企业投资PPP业务将受到严格管控，无论是从市场供给还是从PPP的健康发展之道来看，PPP模式最终要成为一种市场性的制度安排，未来建筑央企从事PPP要按照市场化发展的原则问题投资PPP项目，终究是要靠市场收回投资，政府补贴或者政府购买仅仅是一种补充，回归市场做开发性PPP业务实现价值链延伸对于人才、组织、技术传统的企业，实现从工程承包商到“城市运营商”转型是一个巨大挑战。
在从施工到运营转型的过程中，会受到市场端和资金端的“两头挤压”，尤其是完全基于政府付费式回报机制的非经营性PPP项目这类PPP风险识别较为单一，只需看政府的财政支付能力即可，单体项目的财务模型简单，收入、支出、成本、折旧等容易计算。政府定价调价强势地位，缺乏市场化，投资者没有风险对价谈判和实施能力；参与这类项目的主体多是看中工程的施工企业，竞争力也就体现为较低的成本，出现低价中标，甚至恶性竞争，结果会带来后续的质量安全等问题。
这些政府承担全部或部分运营补贴支出责任的项目受到市场的青睐，主要是：一是有的地方政府利用投资人只想通过施工获利，而不愿通过运营获利的心理，人为地把建设和运营割裂开，把PPP项目当成施工项目来招标，导致社会资本相对处于弱势，议价空间较小，全寿命周期的合理收益难以保障；二是政府要减债的同时央企也有缩表的需求，国资委监管要求央企严控负债率，建筑央企不得不依靠表外投资来做PPP，但市场上能够不要发起人提供股权融资担保的金融资本极度缺乏，此外项目融资一般要求项目未来现金流必须持续稳定，能达到这个现金流标准的PPP项目实践中也并不多见，因此在当前金融强监管的态势之下，表外融资成本较高的情形或仍将持续，融资难融资贵依旧是掣肘PPP发展的障碍。
政府需要以推动产城融合，实现经济，社会与环境的可持续发展为主要目标来设计PPP模式，功能综合、开发周期长、边界模糊的园区/区域开发项目采用“PPP+ 片区”或“打包开发+ 投行”的模式将会越来越有生命力和竞争力，经营性 PPP 项目的市场规模将进一步扩大，而地方政府大基建类项目施工薄利的本质并不会因为PPP而改变，在此背景下，基于业务模式创新角度，建筑企业应主动参与到项目前期的综合策划，协同政府完成一个更能够财政可承受，更物有所值的PPP综合解决方案；从单一的施工转型为“建设+运营”的大资产管理平台必将为大势所趋，我们终将面临转型的难题，并不得不承受随之而来的阵痛。
关于坚决制止地方以政府购买服务名义
违法违规融资的通知(财预〔2017〕87号)
财预〔2017〕87号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：
一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。
二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。
严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。
各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
特此通知。
财 政 部
2017年5月28日
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